Статьи по проблематикам

Адамович Г.Л. - директор по правовому консалтингу аудиторско-консультационной компании ЗАО «БДО Юникон», кандидат юридических наук

Воинов В.В. - магистр частного права

Можаев И.С. - советник по правовым вопросам Департамента по взаимодействию с естественными монополиями и GR-проектам ОАО «СУАЛ-Холдинг»

Хаустов Д.В. - кандидат юридических наук, ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова

Шаповалов С.Ю. - Генеральный директор юридической налогово-консалтинговой компании ООО «TaxHelp»

  Одной из актуальных проблем современного этапа реформирования земельных отношений является вопрос перехода на двухуровневую систему основных видов прав на землю (собственность и аренда), что связано, в первую очередь, с необходимостью переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, выступавшего основной формой закрепления прав на землю в предшествующие периоды развития земельного законодательства. Из-за целого ряда существующих барьеров быстро решить задачу переоформления права постоянного (бессрочного) пользования не получилось. Не случайно предельный срок для завершения переоформления уже продлевался с 1 января 2004 года на 1 января 2006 года(1). Одной из причин стагнации этого процесса являются сложности в правовом регулировании расчёта подлежащей внесению платы, что вызывает определённые смятения у землепользователей и провоцирует серьёзные злоупотребления со стороны властей. Для того чтобы понять сложившиеся правовые проблемы и предложить землепользователям оптимальный выход преодоления имеющихся барьеров, попытаемся разобраться в сегодняшней системе платежей и её правовом регулировании.

  Так, практика показывает, что почти любой землепользователь в процессе оформления своих прав вынужден нести следующие финансовые расходы.

  Во-первых, это затраты на проведение землеустройства и кадастровые работы. В подавляющем большинстве случаев переоформляемые участки на кадастровом учёте ранее не состояли. Поэтому землепользователи вынуждены финансировать работы по составлению кадастрового плана и подготовки всех необходимых документов для включения участка в единый государственный земельный кадастр. Данные работы выполняются специализированными предпринимательскими организациями, имеющими соответствующие лицензии. Расценки, по которым работает большинство таких предприятий, далеко не всегда бывают приемлемыми для землепользователей. Поэтому некоторые предприятия принимают к себе на работу дипломированных землеустроителей, затем получают лицензии на осуществление работ по землеустройству и проводят соответствующие геодезические работы своими силами. Однако, такой ход приемлем лишь для тех предприятий, которые обладают огромными земельными площадями. Большинству же землепользователей создание лишь под цели переоформления собственной геодезической службы накладно и невыгодно.

  Во-вторых, это система разнообразных сборов за совершение юридически значимых действий органами исполнительной власти. Правовая природа данных платежей до сих пор не нашла единообразного понимания и закрепления в законодательстве. По своему характеру все эти сборы представляют собой пошлину. Однако, вступившая в силу с 1 января 2005 г. глава 25.3 Налогового кодекса РФ «Государственная пошлина», хотя и содержит многочисленный перечень платежей за совершение такого рода действий, но практически не упоминает платежи за действия технического характера (в нашем случае это, прежде всего, земельно-учётные мероприятия, проводимые органами государственного земельного кадастра)(2) . Несмотря на то, что Федеральный закон «О Государственном земельном кадастре»(3) содержит прямой запрет на взимание платы за осуществление действий по постановке земельного участка на кадастровый учёт и предоставлению сведений правообладателю (п.8 ст.19, п.2 ст.22), на практике заявителям приходиться сталкиваться с необходимостью сбора разного рода справок, актов, заключений, а также выписок из самого земельного кадастра. Поскольку прямого указания на бесплатное предоставление таких бумаг в законодательстве не содержится(4), то в конечном итоге размеры соответствующих платежей, как и раньше, ограничиваются лишь «аппетитами» соответствующих органов власти. Для утешения землепользователей в этом вопросе пока можно сослаться лишь на Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года №9-П по схожим в определённой мере проблемам о том, что региональные органы власти не вправе вводить не установленные на федеральном уровне сборы выше тех затрат, которые необходимы для осуществления технических действий(5).

  В-третьих, при выборе права, на которое будет производиться переоформление участков, землепользователь с неизбежностью просчитывает те периодические платежи, которые ему придётся вносить в дальнейшем (земельный налог при переоформлении в собственность, и арендная плата при переоформлении в аренду).

  Наконец, в-четвертых, в случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования в собственность возникает вопрос расчёта привязанной к ставке земельного налога суммы выкупных платежей. Проблема данного вида платежей минует только те незначительные категории землепользователей, которые наделены правом бесплатного переоформления земельных участков в собственность (п.5 ст.20, п.1 ст.36 Земельного кодекса РФ, п.2 ст.3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

  Рассмотрим подробнее механизм исчисления земельного налога, арендных и выкупных платежей. Начнём с земельного налога и связанных с ним размером выкупных платежей.

Земельный налог и выкупные платежи

  В силу п.2 ст.3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон) выкуп земельных участков при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования осуществляется в соответствии с процедурой ст.36 Земельного кодекса РФ. Поэтому вопрос механизма исчисления выкупных платежей имеет широкое практическое значение и имеет двойную актуальность. Он затрагивает не только случаи переоформления права постоянного бессрочного пользования, но и случаи отчуждения земельных участков, происходящих в рамках Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»(6) .

  По действующему законодательству стоимость земельных участков утверждается региональными властями и рассчитывается как определенное количество ставок земельного налога за единицу выкупаемой площади (ст.2 и ст.3 Вводного закона и п.7 ст.28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). При этом органы государственной власти субъектов РФ могут установить выкупную цену в установленных пределах. До установления субъектами РФ конкретной цены применяется соответствующий минимальный размер выкупного платежа (минимальная допустимая кратность к ставке земельного налога)(7). Правительство РФ вправе утверждать поправочные коэффициенты, учитывающие основной способ использования объектов недвижимости, под которыми находится земельный участок. Тогда цена земли будет определяться с учетом этого коэффициента, который может составлять от 0,7 до 1,3(8) .

  Таким образом, мы видим, что действующим земельным законодательством для расчёта цены выкупа земельного участка при переоформлении из постоянного (бессрочного) пользования в собственность установлены не конкретные размеры платежа, а закреплён принцип привязки выкупных платежей к расчёту земельного налога(9). В силу этого из-за ряда не достаточно отрегулированных налогово-правовых вопросов возникла совершенно разнородная практика расчёта цены выкупа. При этом данная практика существенно различается по российским регионам. Серьёзную проблему здесь создало и то обстоятельство, что земельный налог относится к налогам местным, т.е. его конечный размер определяется на местном уровне, что зачастую сопровождается на практике существенными злоупотреблениями и нарушениями федерального налогового законодательства со стороны муниципальных властей.

Среди основных проблем расчёта земельного налога, а, значит, и цены выкупа, возникают следующие:

• как учитывать при расчёте земельного налога коэффициенты индексации,
• как производить расчёт выкупных платежей в муниципальных образованиях, где земельный налог отсутствует или не установлен местными властями,
• какие пределы размера ставок земельного налога существуют,
• как правильно применять при расчёте земельного налога установленные для курортных зон и городов с развитым социально-культурным потенциалом повышающие коэффициенты,
• как учитывать при расчёте суммы выкупа земли установленные налоговые льготы, есть и многие другие вопросы.

  Из перечисленных вопросов наиболее актуальны на практике две их группы. Во-первых, это проблема применения в расчётах коэффициентов, во-вторых, - применения налоговых льгот. Именно эти два аспекта стали основной точкой спора в судебной практике об исчислении размера выкупных платежей. Попробуем разобраться в обозначенных вопросах подробнее.

  Регламентация земельного налога до последнего времени осуществлялась посредством норм устаревшего и поэтому явно страдавшего неясностями Закона РФ «О плате за землю»(10) . Ещё большую путаницу вносила и зачастую теперь вносит судебная практика, не отличающаяся единообразием в толковании противоречивых норм. Несмотря на то, что с 1 января 2005 г. вступила в силу глава 31 Налогового кодекса РФ, регулирующая вопросы установления земельного налога, применение Закона «О плате за землю» ещё не утратило свою актуальность в связи с тем, что не на всех территориях принят новый порядок определения земельного налога, а, значит, в таких ситуациях нормы Закона «О плате за землю» действуют и в переходный период, т.е. до 1 января 2006 г. Поэтому определённый период землепользователям ещё придётся руководствоваться нормами Закона «О плате за землю», а не новыми нормами главы 31 Налогового кодекса РФ. Кроме того, нормы данного Закона будут применяться в течение 3-х лет по тем налоговым обязательствам, которые возникли до введения в действие Налогового кодекса РФ. Представляется также, что и расчёт выкупных платежей в рамках Закона «О плате за землю» должен производиться и в тех случаях, когда обращения о переоформлении (выкупе) были поданы землепользователями до введения в действие главы 31 Налогового кодекса РФ, о чём будет сказано подробнее ниже.

  В силу этого рассмотрим проблемы регулирования расчёта выкупных платежей как на основании Закона «О плате за землю», так и на основании нового налогового законодательства. Начнём с Закона «О плате за землю».

  По Закону «О плате за землю» система обложения земельным налогом выглядит следующим образом. Налогообложение дифференцируется по землям сельскохозяйственного назначения и землям несельскохозяйственного назначения. При этом в любом случае за неиспользуемые земли или используемые не в соответствии с целевым назначением ставка земельного налога увеличивается в два раза. По Закону «О плате за землю» полномочия по установлению ставок земельного налога распределяются следующим образом:

• - ставки налога за городские (поселковые) земли(11) устанавливаются органами местного самоуправления городов на основе средних ставок, предусмотренных указанным Законом (при этом органы местного самоуправления осуществляют т.н. дифференцирование средних ставок);
• - ставки налога за земли, отнесенные к пашням и иным сельскохозяйственным угодьям, устанавливаются органами законодательной представительной власти субъектов Российской Федерации на основе средних ставок, предусмотренных указанным Законом РФ;
• - в остальных случаях ставка земельного налога определяется непосредственно Законом «О плате за землю», федеральным законодателем(12)
• Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения. При этом для каждого субъекта РФ введены так называемые средние размеры земельного налога с одного гектара пашни. Органами законодательной власти субъектов РФ исходя из средних размеров налога и кадастровой оценки угодий утверждаются ставки земельного налога по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ. Ими же устанавливаются и минимальные ставки земельного налога. При исчислении сумм земельного налога для плательщиков вводятся коррективы на местоположение земельных участков.

  Значительно сложнее выглядит механизм исчисления земельного налога по несельскохозяйственным землям. Для этих земель в Законе «О плате за землю» установлены так называемые средние ставки земельного налога. Затем органами местного самоуправления на основе средних ставок устанавливаются дифференцированные ставки, которые, начиная с 1994 года, применяются с учётом ежегодно устанавливаемых на федеральном уровне коэффициентов индексации. К 2005 г. эти коэффициенты нарастающим итогом достигли цифры 3136,32. Данный расчёт должен производиться ещё и с учётом осуществлённой деноминации (в 1000 раз). Дважды (в 1995 и 1996 годах) эти коэффициенты определялись постановлениями Правительства РФ, а в дальнейшем – федеральными законами (см., таблицу). Помимо коэффициентов индексации ставки земельного налога могут увеличиваться также на повышающие коэффициенты, которые местные власти вправе устанавливать при определении ставок для находящихся в городах с развитым социально-культурным потенциалом или в курортной зоне (зоне отдыха) земельных участков. Кроме того, местным властям предоставлено право дифференцировать средние ставки земельного налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территорий.

Таблица индексации ставок земельного налога(13)

Правомерность применения коэффициентов индексации вызывает сомнения. Дело в том, что Налоговый кодекс РФ определяет только шесть элементов налогообложения (ст.17):

• объект налогообложения,
• налоговая база,
• налоговый период,
• налоговая ставка,
• порядок исчисления налога,
• порядок и сроки уплаты налога.

  Среди указанных элементов коэффициенты индексации отсутствуют. Следовательно, возникает вопрос, согласуется ли введение коэффициентов с общими принципами налогообложения. А если согласуется, то, возможно, эти коэффициенты следует рассматривать частью какого-либо из элементов налогообложения, например ставки или порядка исчисления налога. По мнению большинства представителей государственных структур, введение коэффициентов индексации правомерно и не противоречит принципам налогообложения, поскольку коэффициент можно рассматривать как часть ставки(15).

  Однако, коэффициент индексации можно рассматривать не только как часть ставки земельного налога, но и как часть порядка исчисления налога. Дело в том, что, несмотря на то, что в ст.17 Налогового кодекса РФ приведен определённый перечень элементов налогообложения, нельзя однозначно говорить о том, что этот список закрытый. Однако можно утверждать, что законодатель не может допустить существования двух элементов налогообложения (пусть даже с разными названиями), но с одинаковыми функциями. Коэффициент выполняет только одну функцию - участвует в расчете конкретного налогового платежа.

  Таким образом, в рассматриваемой ситуации возможны две трактовки. Во-первых, коэффициент представляет собой часть ставки, а, во-вторых, коэффициент – часть порядка исчисления земельного налога. В первом случае коэффициент должен учитываться при определении размера ставки земельного налога. Во втором случае он никак не влияет на величину ставок и учитывается уже при расчете суммы земельного налога, т.е. применяется уже лишь после того, когда ставка умножена на площадь земельного участка. Такая трактовка получила подтверждение в судебной практике, когда суды признавали, что коэффициенты индексации не влияют на ставку земельного налога(16).

  Следовательно, если согласиться с такими доводами, то цена земли будет определяться как произведение установленного количества ставок земельного налога (без учета коэффициентов индексации) на площадь земельного участка(17). Если условиться, что коэффициенты индексации являются частью ставок, то по логике они должны устанавливаться местными властями, как и сами ставки. Другими словами, местная ставка должна определяться с учетом коэффициента, установленного федеральным законом, только в том случае, если этот коэффициент был утвержден также и местным законом. Следовательно, если на местном уровне коэффициент не продублирован, то учитывать его при расчете выкупных платежей не следует(18) .

  С индексацией связан ещё один спорный вопрос: все ли коэффициенты должны применяться при расчете ставки земельного налога или же на её размер влияет только тот коэффициент, который установлен на текущий год. Каждый раз, когда устанавливается очередной коэффициент индексации, в федеральном законе или Постановлении Правительства РФ оговаривается, что этот коэффициент утверждается только на конкретный год. И нигде не сказано, что при определении ставки земельного налога на данный год должны применяться коэффициенты индексации за все предыдущие годы. Были примеры того, как компании, используя подобные аргументы в суде, добивались существенного снижения размера земельного налога и, следовательно, цены выкупа земли(19). Если согласиться с тем, что коэффициенты индексации определяют порядок расчета ставок земельного налога, то при расчете ставки налога в конкретном году нужно использовать ставки, изначально установленные местными властями, и затем умножать их только на коэффициент конкретного года. В соответствии с данной позицией коэффициент не изменяет исходную ставку земельного налога. Поэтому каждый раз он должен применяться к ставкам, установленным местными органами власти, без учёта предыдущих коэффициентов(20).

  Рассмотрим пример: Решением Хабаровской Думы от 13 января 1998 г. №118 установлены ставки земельного налога. Одна из ставок равна 5,13 рублей за гектар земли. Следовательно, коэффициенты индексации должны применяться следующим образом:

• в 1999 году сумма налога за гектар должна рассчитываться с учётом коэффициента, установленного только на 1999 год, т.е. 5,13 руб. х 2;
• в 2000 году – 5,13 руб. х 1,2;
• в 2001 году – 5,13 руб. х 1;
• в 2002 году – 5,13 руб. х 2;
• в 2003 году – 5,13 руб. х 1,8.

  Однако, при расчёте по позиции, в силу которой коэффициент изменяет величину ставок и поэтому должен учитываться при расчёте суммы налога в каждом последующем году, расчёт налога будет выглядеть следующим образом:

• в 1999 году – 5,13 руб. х 2;
• в 2000 году – 5,13 руб. х 2 х 1,2;
• в 2001 году – 5,13 руб. х 2 х 1,2 х 1;
• в 2002 году – 5,13 руб. х 2 х 1,2 х 1 х 2;
• в 2003 году – 5,13 руб. х 2 х 1,2 х 1 х 2 х 1,8.

  Достаточно даже поверхностного взгляда, чтобы оценить, что сумма налога за 2003 год, рассчитанная с учётом всех коэффициентов в 4,8 раза больше суммы налога, рассчитываемой по коэффициенту только 2003 года. К сожалению, и судебная практика долгое время отличалась как решениями в пользу налогоплательщиков, так и решениями в пользу налоговых органов(21) . Серьёзный удар по налогоплательщикам был нанесён Определением Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2004г. № 48-О, где было отмечено, что нормы законов о федеральном бюджете, устанавливающие коэффициенты индексации ставок земельного налога, относятся к нормам, регулирующим бюджетные отношения. А это значит, что поскольку закон о бюджете должен исполняться в том периоде (году), на который он принят, то нормами, устанавливающими новые средние ставки земельного налога, не было нарушено требование о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков. Таким образом, в настоящее время практически закрыта возможность минимизации выкупных платежей по основанию неприменения коэффициентов индексации. Схожую позицию занял в конечном итоге и Высший Арбитражный Суд РФ, который в Постановлении своего Президиума от 23 марта 2004г. №5063/03(22) указал на то, что «под ставкой земельного налога, на основании которой производится исчисление налога за конкретный налоговый период, следует понимать ставку, установленную местными представителями органов власти, увеличенную на поправочные коэффициенты предыдущих налоговых периодов и коэффициент, определенный законом о федеральном бюджете на текущий год, за который производится уплата налога в бюджет».

  Однако, несмотря на столь серьёзный удар по данному направлению минимизации расчёта земельного налога и выкупных платежей, в утешение землепользователей говорит то обстоятельство, что коэффициенты индексации до 2003 года вводились задним числом, т.е. соответствующие Законы в нарушение ст.5 Налогового кодекса РФ не были официально опубликованы за месяц до 1 января соответствующего года. Следовательно, такие коэффициенты не подлежат учёту при расчёте земельного налога, а, значит, и при расчёте выкупной цены земли. Кроме этого, следует обратить внимание и на то, что часто и местные власти вводят свои дифференцированные ставки или коэффициенты, не соблюдая порядок, установленный ст.5 Налогового кодекса РФ. Поскольку налоговым периодом по земельному налогу является календарный год, то местные акты, увеличивающие в конкретном году ставки земельного налога, должны быть официально опубликованы до 1 декабря предшествующего года. Если данный порядок не соблюден, то при расчёте земельного налога и при определении цены выкупа земли соответствующий коэффициент можно не учитывать.

  Помимо коэффициентов индексации ставки земельного налога могут увеличиваться также на повышающие коэффициенты. Эти коэффициенты местные власти вправе устанавливать при определении ставок для тех участков, которые находятся в городах с развитым социально-культурным потенциалом или в курортной зоне и зоне отдыха. Отметим, что термин «город с развитым социально-культурным потенциалом» в законодательстве не определён(23). В результате сложилась ситуация, когда местные органы власти произвольно относят города и даже обычные посёлки городского типа к городам с развитым социально-культурным потенциалом, что неоправданно влечёт увеличение размера земельного налога. Поскольку средние школы есть в каждом городе, то получается, что городом с развитым социально-культурным потенциалом может считаться практически любой город. Иначе говоря, местные власти по своему усмотрению могут объявить, что все города обладают развитым социально-культурным потенциалом, и установить для них повышающие коэффициенты ставок земельного налога. Аналогичный вопрос возникает в связи с произвольным применением местными властями повышающих коэффициентов, установленных для курортных зон и зон отдыха. Такое положение не может быть признано конституционным поскольку в нарушение конституционного принципа равноправия существующее положение допускает возможность различного толкования терминов органами местной власти(24) .

  Представляется, что дифференциация ставок земельного налога в зависимости от статуса населенного пункта должна базироваться на наличии чётких критериев отнесения населённого пункта к городу с развитым социально-культурным потенциалом. Однако, зачастую власти вообще не утверждают списки таких городов и границы территорий, относящихся к курортным зонам и зонам отдыха, но при этом требуют рассчитывать ставки земельного налога с учетом повышающих коэффициентов для этих территорий. Далеко за примером ходить не стоит. Такая ситуация сложилась, например, в Московской области, где все местные ставки земельного налога установлены с учетом коэффициентов для курортных зон и зон отдыха. Так, в соответствии со ст.2 Закона Московской области «О плате за землю в Московской области(25)» средние ставки земельного налога для земель всех категорий, кроме сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, а также расположенных вне населенного пункта земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения(26), применяются с повышающими коэффициентами (от 2,5 по 4,0), установленными в Законе РФ «О плате за землю» для зон отдыха города Москвы.

  Для того чтобы применять к ставкам земельного налога повышающие коэффициенты, необходимо как минимум наличие нормативного акта местного органа власти о присвоении конкретному городу статуса города с развитым социально-культурным потенциалом либо акта об утверждении границ курортных зон и зон отдыха. Всем предприятиям, собирающимся выкупать землю, следует проверить, учитывается ли при расчете ставки земельного налога повышающий коэффициент и приняты ли местными властями соответствующие нормативные акты. При этом важно проверить и обоснованность принятия актов, определяющих соответствующий статус конкретного города или зоны. Согласно сложившейся судебной практике статус города с развитым социально-культурным потенциалом и статус курортной зоны (зоны отдыха) должен быть утверждён органами местного самоуправления, а соответствующие сведения должны быть официально опубликованы(27). Учитывая, что повышающие коэффициенты могут составлять от 1,9 до 8,0, то оспаривание правомерности их применения может существенно снизить земельный налог и, следовательно, выкупную цену земли.

  Ещё одна проблема расчёта земельного налога состоит в том, что Законом «О плате за землю» местным властям предоставлено право дифференцировать средние ставки земельного налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территорий. При этом указанный Закон, установив средние ставки, не определяет ни порядка их дифференциации, ни пределов, в рамках которых их можно повышать. Исходя из имеющейся судебной практики, следует сказать, что органы власти не вправе устанавливать более высокие ставки(28) . В силу Определения Конституционного суда РФ от 10 апреля 2002г. №107-О независимо от того, каким является налог – федеральным, региональным или местным, - он считается установленным, если федеральным законом определена его максимальная ставка(29). Следовательно, средние ставки земельного налога являются максимальными и местные органы власти не вправе их превышать. Средние ставки, установленные Законом «О плате за землю», невзирая на их название, следует рассматривать как предельные. Поэтому, если местные ставки оказываются выше средних, следует обращаться в суд и доказывать, что цена выкупа земли должна рассчитываться исходя из средних (федеральных) ставок земельного налога. К настоящему времени накоплена достаточно большая положительная арбитражная практика по вопросу признания незаконной дифференциации средних ставок земельного налога на местном уровне(30) .

  С теоретической точки зрения представляет интерес вопрос об определении размера выкупных платежей для территорий, где может отсутствовать земельный налог. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери(31)» в этих городах в 1997-2005 гг. проводится эксперимент, предусматривающий уплату налога на недвижимость вместо земельного налога и налога на имущество. Порядок перевода отдельных категорий лиц на уплату налога на недвижимость на территориях городов Великий Новгород и Тверь определяется решениями представительных органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии с Положением о налоге на недвижимость в г.Великий Новгород(32) на уплату этого налога переведены организации, обладающие лишь правом собственности на здания, строения, сооружения, помещения и земельные участки, на которых располагаются эти объекты. Следовательно, обладатели права постоянного (бессрочного) пользования продолжают уплачивать земельный налог, а не налог на недвижимость. Таким образом, налог на недвижимость уплачивают только те лица, для которых определение размера выкупных платежей явно не является актуальным. Поэтому введение налога на недвижимость на территории указанных муниципальных образований не означает одновременной отмены земельного налога и не препятствует традиционному порядку определения выкупных платежей, исчисляемых для целей переоформления права постоянного (бессрочного) пользования.

  Жёсткая зависимость размера выкупных платежей от ставок земельного налога порождает также вопрос об учёте различного рода установленных в законодательстве льгот по земельному налогу. В частности, ст.12 Закона РФ «О плате за землю» предусматривает обширный перечень случаев полного освобождения от уплаты земельного налога. Согласно ст.13 органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта РФ. Статья 14 предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.

Ефимова Е.И. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова

  Согласно действующему в настоящее время законодательству Российской Федерации «водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности» (см. п.1 и п.2 ст. 65 Водного кодекса РФ).

  Ранее в законодательстве Российской Федерации вопрос использования водоохранных зон рек и прибрежных полос регулировался Водным Кодексом РФ(1) 1995 года, Постановлением Правительства Российской Федерации № 1404 от 23 ноября 1996 года «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»(2) , иными актами, которые в настоящее время утратили силу, вследствие принятия Водного кодекса РФ(3) 2006 года, положившего начало формированию нового водного законодательства Российской Федерации. Еще раньше правовое регулирование водоохранных зон водных объектов и прибрежных полос (зон) в Российской Федерации осуществлялось Водным кодексом РСФСР(4) 1972 года и Постановлением Совета Министров РСФСР «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации»(5) № 91 от 17 марта 1989 года.

  Согласно п.3 Постановления Правительства РФ № 1404 «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» в зависимости от протяженности рек, ширина водоохраной зоны устанавливалась от 50 до 500 метров, озер и водохранилищ – до 500 метров. В п. 3-4 Постановления Совмина РСФСР № 91 «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации» устанавливались схожие нормативы.

  Аналогичные нормативы были установлены и в субъектах РФ. Например, в Калужской области вопросы установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос до недавнего времени регулировались Постановлением Губернатора Калужской области № 137 от 18 апреля 1997 года «Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах» (далее по тексту – постановление Губренатора № 137). Положения указанного постановления были признаны утратившими силу в связи с принятием Постановления Губернатора Калужской области № 355 от 19.09.2007 года «О признании утратившими силу пунктов 1-4 Постановления губернатора области от 18.04.1997 № 137».

  В настоящее время в водном законодательстве РФ введена норма прямого действия, устанавливающая максимальную ширину водоохраной зоны для рек, протяженностью от 50 км и более - 200 м (см. п.4 ст.65 Водного кодекса РФ). Согласно п. 11 ст. 65 Водного кодекса РФ «ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса». Согласно п.13 ст.65 Водного кодекса РФ «ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель».

 Иллюстрация к действию перечисленных норм на практике очень проста. Согласно действующему ранее Постановлению Губернатора № 137 (п.187 «Перечень рек, на которых устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы») водоохранная зона реки Угра была установлена в размере 500 м, прибрежная защитная полоса реки Угра – 200 м. Таким образом, для земельного участка общей площадью 28 га, расположенного на берегу левого притока Оки - реки Угра, была установлена площадь водоохраной зоны 27 га, прибрежная защитная полоса составляла 14 га. Земельный участок, подлежащий застройке без каких-либо ограничений, составлял 1 га и находился в пятистах метрах от воды. В общем-то, он был неинтересен для современного земельного рынка.

 После вступления в силу норм, установленных ст. 65 Водного кодекса РФ ситуация с тем же земельным участком выглядит следующим образом: площадь водоохраной зоны установлена 14 га, прибрежная защитная полоса составляет 3,5 га. Земельный участок, подлежащий застройке без каких-либо ограничений, составляет 14 га и находится в непосредственной близости от воды. Этот земельный участок стал интересным коммерческим объектом.

Наименование объектаДо введения в действие Водного кодекса РФС введением в действие Водного кодекса РФВодоохранная зона реки Угра, в га2714Прибрежная защитная полоса реки Угра, в га143.5Площадь земельного участка, примыкающего к водному объекту, подлежащего застройке из состава земельного участка 28 га без ограничений, в га114

  Ранее в водном законодательстве РФ содержались положения, значительно ограничивающие строительство новых объектов и хозяйственную деятельность в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос(6) .

  Согласно п.5 Постановления Совмина РСФСР «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации» № 91 от 17 марта 1989 года запрещалось строительство новых и расширение действующих объектов производственного назначения и социальной сферы без согласования с органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, бассейновыми водохозяйственными объединениями Комитета Российской Федерации по водному хозяйству. Имелось исключение. В п.4 указывалось, что «в пределах существующих приусадебных, дачных и садовых участков, примыкающих к рекам, озерам и водохранилищам, прибрежная полоса может не устанавливаться при условии использования земельных участков, исключающего загрязнение, засорение и истощение водоемов». Так законодатель амнистировал исторически сформировавшуюся дачную застройку на берегу водоемов.

  Согласно п.6 Постановления Правительства РФ № 1404 от 23 ноября 1996 года «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» в водоохранных зонах запрещалось «размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов», «строительство и реконструкция зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации». В ч.11 п.6 названного постановления имелась норма, гарантирующая сохранение в пределах водоохранных зон водных объектов исторически сформировавшейся дачной застройки при условии использования, исключающего загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

Сегодня деятельность, запрещенная в границах водоохранных зон, это:

«1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие» (см. п.15 ст.65 Водного кодекса РФ).

Деятельность, запрещенная в границах прибрежных защитных полос (наряду с видами деятельности, перечисленными с п.15 ст.65 Водного кодекса РФ, приведенными выше) на сегодня это:

«1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн» (см. п.17 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Деятельность, разрешенная сегодня в границах водоохранных зон, это:

«проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды» (см. п.16 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Означает ли это, что ранее было запрещено строительство зданий в пределах водоохранных и прибрежных зон ? Формально, указанная деятельность разрешалась с согласия компетентных органов: «Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, бассейновых водохозяйственных объединений Комитета Российской Федерации по водному хозяйству» - см. п.5 Постановления Совмина РСФСР № 91 и «бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации» - см. п. 6 Постановления Правительства РФ № 1404. Практически такая деятельность почти не велась, ввиду отказов компетентных органов на ее осуществление, либо сложных согласований и условий, которые было тяжело преодолеть заинтересованному лицу. Сегодня для строительства в пределах водоохранных и прибрежных зон достаточно «оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды» - см. п. 16 ст.65 Водного кодекса РФ.

 Ранее законодатель формулировал возможность строительства новых и реконструкции (расширения) существующих строений в пределах водоохранных зон водных объектов через «запрет» («в водоохранной зоне… запрещается…» - см. п. 5 Постановления Совмина РСФСР № 91; «в пределах водоохранных зон запрещаются…» - п. 6 Постановления Правительства РФ № 1404). А сегодня законодатель формулирует возможность строительства объектов в пределах водоохранных зон через разрешение («в границах водоохранных зон допускаются…» - см. п.16 ст. 65 Водного кодекса РФ).

  В средствах массовой информации много ведется разговоров об отмене водоохранных зон и амнистировании объектов, построенных вдоль береговой линии(7). По мнению Главы Росводресурса Рустэма Хамитова(8) существующая проблема связана с застройкой на 50-60% в Подмосковье береговой линии на водохранилищах. Процент застройки водоохранных зон и береговых защитных полос по всей стране неизвестен. В своем выступлении г-н Хамитов выразил надежду на «отказ через несколько лет от «бюрократической» водоохраной зоны». В качестве положительного примера приводилась Республика Финляндия, демократичное законодательство которой разрешает строительство вдоль береговой линии без каких бы то ни было ограничений.

 Указанная тема является дискуссионной и вызывает много вопросов в эколого-правовой науке. Безусловно, проблема налицо. Земельные участки вблизи водоемов либо с водоемом на участке востребованы на рынке и имеют неограниченную цену. Это эксклюзив, за который просят от 10 до 70 тыс. долларов за сотку, а через год-другой будут просить еще больше. В России сегодня большое количество обеспеченных сограждан, желающих иметь загородный дом на берегу реки или озера, как за рубежом (в пример чаще других приводится Финляндия). В международном докладе, подготовленном экспертами Йельского и Колумбийского университетов США ко Всемирному экологическому форуму 2002 года, первое место по благополучному состоянию экологии из 142 стран занимает Финляндия(9) . По данным совместного исследования Финского Института окружающей среды и Министерства охраны окружающей среды Финляндии, проведенного в июне 2008 года, большинство озер, рек и прибрежных вод Суоми находятся в хорошем или превосходном состоянии в соответствии с последними критериями Европейского Союза (безопасность водоемов определялась по степени концентрации 53 опасных и вредных веществ). Предметом исследования были также состояние дна, рыбы, степень эрозии и условий, приводящих к массовому развитию водорослей(10) .

  При таком положении дел вызывает оправданный интерес, каким образом вопросы застройки береговой линии(11) урегулированы в законодательстве нашего ближайшего соседа - Финляндии.

  В Финляндии разрешена застройка береговой линии. При муниципалитете существует общественный совет по водным ресурсам, который выносит решение о возможности застройки конкретной береговой линии. С этим же советом согласовывается в индивидуальном порядке площадь дома, планируемого к застройке. Категорически запрещено менять рельеф местности берега, предписывается сохранить ландшафт. В обязательном порядке строения и дома должны быть оборудованы современными локальными очистными сооружениями.

  Сегодня рассматривается такое предложение - отдать на откуп муниципальным властям вопрос застройки береговой линии (опять же, как в Финляндии). Возможно ли это в России. Ответ неоднозначный. По-видимому, при нашем русском размахе это приведет к тотальной застройке каждого сантиметра береговой линии, и уничтожению, как следствие, и без того неидеальных по чистоте водных объектов. Нельзя исключить, что такая политика приведет, наоборот, и к сохранению водных объектов. Редко встретишь сегодня неухоженный и необработанный земельный участок, купленный по рыночным ценам. Может быть реальный механизм охраны водных объектов, который будет сегодня работать – это передача береговой линии в частную собственность ? Может быть, стоит организовать проведение такого эксперимента на одном водном объекте ? То, что проведение эксперимента не ухудшит общее состояние водных объектов на территории государства очевидно. Наверное, хуже уже некуда.

  По данным на 16 июля 2008 года Управления Роспотребнадзора по Московской области «37,3% проб воды в Московской области не соответствует требованиям СанПиН 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» по санитарно-химическим показателям (г.г.Железнодорожный, Пущино, Серпухов, Ивантеевка, Рошаль, Дубна, Реутов, Пушкинский, Сергиево-Посадский, Балашихинский, Воскресенский, Дмитровский, Талдомский, Домодедовский, Ленинский Егорьевский, Шатурский, Серпуховской, Чеховский, Каширский, Серебряно-Прудский, Ступинский районы) 37,8% проб воды водоемов не соответствует требованиям СанПиН 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» по микробиологическим показателям (г.г. Железнодорожный, Балашихинский, Домодедовский, Ленинский, Одинцовский, Пушкинский, Сергиево-Посадский, Серпуховской, Чеховский районы)». Управлением Роспотребнадзора по Московской области не выданы «санитарно-эпидемиологические заключения по зонам отдыха в г.Дубна, Дмитровском, Луховицком, Зарайском, Воскресенском, Егорьевском, Шатурском, Волоколамском, Истринском, Лотошинском, Шаховском, Можайском, Наро-Фоминском, Рузском районах, г.г.Подольске, Троицке, Щербинке, Климовске, Подольском районе, г.Бронницы, Жуковский, Каширском, Серебряно-Прудском, Ступинском, Раменском районе, г.Пущино, Серпухов, Серпуховском районах, Сергиево-Посадском, Пушкинском районах, г.Ивантеевка», вследствие чего купаться там не рекомендуется(12) .

  При проведении эксперимента может возникнуть другая проблема: ограничение права общего пользования береговой полосой водных объектов в соответствии с п.6 ст.6 Водного кодекса РФ. Во всей Финляндии земельные участки, находящиеся в частной собственности (в том числе в лесу, возле озера) не огораживаются заборами. Это требование законодательства и особенности уклада жизни коренных жителей страны Суоми. Тем самым обеспечивается право граждан на природу и право на пользование любыми водными объектами, лесами.

  Согласно законодательству Финляндии «право каждого человека на природу – это право любого гражданина на определенное природопользование независимо от того, кто является собственником данной территории и в чьем управлении она находится. Природопользование возможно и в соответствии с рамками прав каждого человека на природу без разрешения землевладельца и, к тому же, бесплатно. Праву каждого человека на природу всегда сопутствует требование о ненанесении вреда: человек может пользоваться правом только при условии, что это не наносит вреда и не беспокоит других»(13) .

 Согласно ст.24 главы 1 Водного кодекса Финляндии 1264/1961 «Каждый имеет право, при условии не причинения лишнего беспокойства, передвигаться на водной территории по открытым путям. Открытым считается путь, не закрытый на основе законного права».

  Согласно ст.5 главы 2 Закона о водном транспорте Финляндии 463/1996 «Каждый использующий средство передвижения по воде должен… не причинять опасности или значительного или напрасного беспокойства природной и прочей окружающей среде, отдыху на природе, не должен ущемлять иные общественные или частные интересы».

  Согласно п.3 ст.36 Закона об охране окружающей природной среды Финляндии 1096/1996 «На земельной или водной территории нельзя без законного основания ставить вывеску с запретом прохода, захода на сушу или иного действия, противодействующего правам каждого человека на природу».

  Разрешить передать береговую линию в частную собственность у нас – означает окружить водные объекты глухой трех-пятиметровой стеной, препятствуя тем самым пользоваться водными объектами всем.

 Слепо копировать западный опыт в России нельзя. Сравнивать Финляндию и Россию можно весьма условно. При всей своей похожести природными условиями, ландшафтами, климатическими показателями между странами имеются существенные различия.

  Нельзя забывать о таком важном географическом и экономическом показателе, как плотность народонаселения. Во всей Финляндии проживает 5,14 млн. людей(14) , в то время как только в Московской области по состоянию на 1 января 2008 года зафиксировано 6,6 млн. человек постоянного населения(15) (не считая мигрирующих на выходные горожан), а в Ленинградской области – по данным на 1 января 2008 года – 1,6 млн.человек постоянного населения(16) .

  Средняя плотность населения Финляндии составляет 14 человек на квадратный километр. В южных районах сосредоточено более 4/5 всего населения. В районах озерной Финляндии (в основном, центральные и восточные районы) плотность населения уменьшается до 13 человек на квадратный километр, а на обширных территориях севера она достигает 1-2 человека на квадратный километр(17) . Плотность населения в Московской области (вместе с Москвой) - 324,7 человека на квадратный километр, а если не считать Москву - 140,4 человека на квадратный километр. В Ленинградской области плотность населения в два раза ниже, чем в Московской области - 75,4 человека на квадратный километр(18) .

  Большая заселенность неизбежно создает большие проблемы, связанные, прежде всего, с утилизацией отходов, регулярно образующихся в процессе человеческой жизнедеятельности. В той же Финляндии эта проблема решается следующим образом: отработанные и обезвреженные отходы складируются, например, в районах всемирно известного горнолыжного курорта Тахко и образуют новые горнолыжные тропы и спуски, на которых тренируются не только туристы, но и профессионалы. В нашем случае, непереработанные и необезвреженные отходы образовали гору, которую видно из района Москвы Солнцево (свалка соседствует с Хованским кладбищем). Опасная свалка отрицательно влияет на состояние окружающей среды, самочувствие москвичей и жителей Московской области.

  Нельзя забывать, что Финляндия – «страна тысяч озер», связанных друг с другом единой экологической системой. Число озер в Финляндии по приблизительным подсчетам составляет около 60 тысяч, они занимают 10% территории страны(19) . Здесь различают три гигантские озерные системы: Сайменскую, включающую крупные озера Сайма, Хаукивеси, Каллавеси, Пюхя-селькя и Пиелинен и имеющую сток по р. Вуокса в Ладожское озеро; систему озер Пяйянне и Кейтеле со стоком по р. Кюмийоки в Финский залив; систему озер Нясиярви, Лянгельмявеси, Пюхяярви со стоком по р. Кокемяэнйоки в Ботнический залив. К северу от Озерного плато находится крупное озеро Оулуярви на р. Оулуйоки, а на севере Лапландии — большое озеро Инари. Озера Финляндии широко используются для местного сообщения и лесосплава. Они играют важную роль в регулировании речного стока. В связи с гидроэнергетическим строительством на р. Кемийоки в северной Финляндии созданы крупные водохранилища. Финляндские реки изобилуют быстринами, порогами и водопадами общим числом до 2 тыс. Обычно реки имеют небольшую протяженность и соединяют озера между собой или текут из озер в море. Самые большие реки находятся на севере: это Кемийоки, Оулуйоки и Торнионйоки. В стране имеется 36 каналов с 48 шлюзами. Протяженность береговой линии в Финляндии 1 126 километров. Перечисленные водные объекты ответственны, в основном, за формирование климата и водной системы Финляндии и Северной Европы.

  В России систему водных объектов формируют крупнейшие реки и озера, оказывающие влияние на формирование водных систем и климата всей планеты в целом. Например, Амур, Волга, Енисей, Иртыш, Лена, Обь а также Байкал, Каспийское море и многие другие(20) . Для сравнения с Финляндией: по территории России протекает 2,5 миллиона рек общей протяженностью 8 миллионов километров. В Российской Федерации 2,7 миллионов озер. Только в Байкале содержится 20 процентов мировых запасов поверхностных пресных вод. В России также насчитывается свыше 2,2 тысяч водохранилищ(21). Береговая линия составляет 150 миллионов километров. Это еще несколько поводов задуматься, прежде чем копировать опыт соседей в своем законодательстве.

1. «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, N 47, ст. 4471.
2. «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, N 49, ст. 5567.
3. «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, N 47, ст. 4471.
4. «Свод законов РСФСР», т. 4, с. 183.
5. «СП РСФСР», 1989, N 9, ст. 46.
6. См., например: Постановление Правительства Российской Федерации № 1404 от 23.11.1996 года «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», либо Постановление Совета Министров РСФСР № 91 от 17.03.1989 года «Об утверждении положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации».
7. См., например: Российская газета от 19.10.2005 г. № 3903. Интервью Р.Хамитова «Несносный «частник».
8. См. подробнее: Там же.
9. См. подробнее: здесь
10. Дано по: См. подробнее:здесь
11. Российская газета от 19.10.2005 г. № 3903. Р.Хамитов «Несносный «частник».
12. Дано по: http://top.rbc.ru/society/21/07/2008/205113.shtml, также см.: письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области «О состоянии зон отдыха на воде на территории Московской области» от 16.07.2008 года // www.rpn-mo.ru
13. Здесь и далее ссылки на выдержки из законодательства Республики Финляндия дано по: Проспект «Право каждого человека на природу в Финляндии». Хельсинки: Министерство окружающей среды Финляндии. 01.12.1998 года. MINISTRY OF ENVIRONMENT P.O. Box 380 FIN-00131 Helsinki, Finland Тел. (09) 19911, тел/факс (09) 1991 9364. Редактор Пекка Туунанен. Издание 16-е, исправленное. ISBN 951-731-031-5
14. Дано по данным сайта: Федеральной службы государственной статистики
15. Дано по данным сайта: Федеральной службы государственной статистики
16. Дано по данным сайта:http://www.lenobl.ru/guide/general/populate
17. Дано по: http://finlandia.name/content/view/48/33/
18. Дано по: Материал для карт: Демографический ежегодник России. М.: Госкомстат России. 1996.
19. Здесь и далее характеристика водной системы Финляндии дана по: География Финляндии. М.: Мысль. 1982. С. 28, 90-98; Научно - популярное географо-этнографическое издание «Страны и народы». 1992; Краткий географический справочник «Страны и народы». 1992; «Ежегодник», 1990.
20. См. подробнее: Атлас мира. М.: Издательство Ультра Экстент. 2007. С. 7.
21. Дано по: http://www.ami-tass.ru/article/21364/15

Лисина Н.Л. - доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса Кемеровского государственного университета, кандидат юридических наук

  С 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»(1) . Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» придал новое значение государственному кадастровому учету по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»(2) , которое отвечает задачам, поставленным государством при реализации административной реформы. В рамках государственного кадастрового учета это унификация информации об объектах недвижимости, совершенствование системы оказания государственных услуг.

  За истекший период действия Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» сложилась определенная практика толкования его норм и их применения. Вместе с тем, выявляются существенные отрицательные аспекты его применения, которые необходимо законодателю решать.

Концептуальные изменения произошли и в понимании земельного участка, как объекта государственного кадастрового учета, на которых хотелось бы остановиться. Этот вопрос стал наиболее актуальным после вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»(3).

  В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных указанным законом сведений о недвижимом имуществе.

 В государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о следующих объектах недвижимости: земельном участке, здании, сооружении, помещении, объекте незавершенного строительства. Соответственно, объектом кадастрового учета являются не только земельные участки, но и здания, сооружения, помещения, незавершенные строительством объекты (объекты капитального строительства). По сравнению с ранее действовавшим законом существенно расширен состав сведений, подлежащих включению в государственный кадастр недвижимости.

  В ст. 11.1. Земельного кодекса Российской Федерации(4) определено, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Определение земельного участка, введенное вышеуказанным Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ, по сравнению с прежней редакцией ст. 6 ЗК и определением земельного участка, не содержит формулировки «описанный и удостоверенный в установленном порядке». Каковы последствия такого уточнения понятия «земельный участок»?

 Во-первых, требования к установлению границ земельных участков должны устанавливаться федеральными законами, а не иными нормативными правовыми актами (подзаконными актами, ведомственными актами). После внесения соответствующих изменений в законодательство, Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» являются основными федеральными законами, которые определяют особенности к установлению границ земельных участков. В связи с этим, требования, закрепленные в иных нормативных правовых актах, не имеющих уровня федерального закона, не могут приниматься во внимание субъектами земельных и кадастровых отношений.

 Во-вторых, границы земельного участка являются определяющей характеристикой для признания такого объекта существующим. Состав сведений (характеристик), подлежащих включению в государственный кадастр недвижимости подразделяется на две группы: уникальные и дополнительные. Уникальные характеристики перечислены в ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», их значение состоит в том, что именно они характеризуют объект недвижимости как индивидуально-определенный объект, это основные, минимально необходимые характеристики объекта недвижимости, в их числе и описание местоположения границ земельного участка.

  К дополнительным характеристикам земельного участка относятся: ранее присвоенный государственный учетный номер; кадастровый номер иного объекта недвижимости; адрес объекта недвижимости или при отсутствии такого адреса описание местоположения объекта; сведения о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в ЕГРП; сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости; категория земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок; разрешенное использование земельного участка и др.

 Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ (ч. 7 ст. 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») в процессе межевания земельного участка. Значение наличия характерных точек границ земельного участка влияет на возможность регистрации права на него.

 Так, как следует из ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровый паспорт представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую всю необходимую для государственной регистрации права информацию о земельном участке. При этом в соответствии с ч. 12 ст. 45 данного закона при отсутствии кадастровых сведений о координатах характерных точек границ такого земельного участка кадастровый паспорт земельного участка, по общему правилу, не выдается, т.е. право на такой земельный участок не может быть зарегистрировано.

  Исключение из этого правила составляют случаи предоставления сведений о ранее учтенном земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Кадастровые паспорта таких земельных участков выдаются. При этом отсутствие кадастровых сведений о границах земельного участка не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на такой объект недвижимости или сделок с ним либо для отказа в осуществлении данной государственной регистрации.

  Существование такой нормы обусловлено, на наш взгляд, стремлением последнее время законодателя максимально упростить и удешевить процедуру оформления прав на земельные участки(5). Однако это не всегда оправданно. Государство, с одной стороны, позволяет оформить право собственности на земельный участок без установления его границ (межевания), а, с другой стороны, при возникновении споров о границах между соседями – собственниками земельных участков, межевание которых не было проведено, существуют трудности. И один, и второй - собственник земельного участка по документу, а фактически, где проходит граница земельного участка, кто его занял, кому принадлежит часть земельного участка, определить нельзя, спора о границах нет.

  Таким образом, земельный участок, как объект рассматриваемых отношений, должен иметь минимальные уникальные характеристики, которые характеризуют его как индивидуально-определенную вещь, в том числе описание местоположения его границ. По общему правилу, только на такой земельный участок может быть зарегистрировано право(6).

  С введением в Земельный кодекс РФ главы I.1 были закреплены на уровне федерального кодифицированного нормативного правового акта особенности образования земельных участков. Однако способы и условия образования земельных участков были известны законодателю и раньше (в рамках осуществления землеустройства и ведения государственного кадастра)(7) .

 Земельный участок образуется при разделе, объединении, перераспределении или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (ст. 11.2 ЗК).

 Общие требования к образованию земельных участков закреплены в ст. 11.9 ЗК. Подавляющее большинство указанных в этой статье требований заимствованы из Федерального закона «О землеустройстве» и Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Так, к общим требованиям к образованию земельных участков можно отнести:

- соблюдение правил о максимальном и минимальном размерах земельных участков. В этом случае, например, раздел земельного участка определенного вида разрешенного использования на несколько земельных участков возможен до определенного предела – минимального размера земельного участка определенного вида разрешенного использования или цели, для которой земельный участок был предоставлен. Так, если земельный участок был предоставлен для ведения садоводства площадью 0,06 га, то раздел такого земельного участка его правообладателем возможен на такое количество участков, при которых каждый из образованных участков не должен быть меньше минимального, установленного нормативным правовым актом субъекта РФ. Например, в Кемеровской области – это 0,02 га(8).

  Однако на практике эти требования не всегда соблюдаются. Так, встречаются случаи, когда органы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют государственную регистрацию прав на земельные участки на основании представленных документов, не отказывая в государственной регистрации права на земельный участок, если размер земельного участка не соответствует требованиям законодательство о его предельных размерах. Однако, это недопустимо, в чем тогда заключается правовая экспертиза документов, представленных на государственную регистрацию?

- соблюдение требований законодательства о виде разрешенного использования (п. 4 и п. 5 ст. 11.9 ЗК). Образование земельных участков и установление обременений в отношении них не должно препятствовать использованию земельных участков и объектов недвижимости на них расположенных в соответствии с ранее установленным для них видом разрешенного использования или цели их использования. Хотя, представляется, что после раздела земельного участка вид разрешенного использования может быть изменен в установленном порядке.

- соблюдение «требований о границе». Не допускается при образовании земельных участков пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов. На практике это требование не соблюдается в полной мере только по той причине, что в большинстве регионах Российской Федерации границы муниципальных образований и населенных пунктов не определены надлежащим образом либо процедура их установления не доведена до конца, границы не установлены на местности. Поэтому при образовании земельных участков границы муниципальных образований и населенных пунктов практически не учитываются.

- не допускается вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости и другие препятствующие рациональному использованию и охране земель недостатки. Запрет на образование вклиниваний, изломанности границ, вкрапливаний и чересполосицы был закреплен в Федеральном законе «О землеустройстве» (ст. 16), однако в связи с внесением Федеральным законом от 13.05.2008 № 66-ФЗ в него изменений, по непонятным причинам, указанная статья была исключена. Таким образом, можно сказать, что Земельным кодексом РФ был восполнен образовавшийся пробел, который за период с мая по октябрь 2008 года привел к хаотичному установлению границ земельных участков. Пользуясь образовавшимся пробелом, на основании требований только ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»(9) органы государственной власти субъектов РФ принимали решения о включении в границы населенных пунктов земельных участков отделенных от границ населенных пунктов на значительные расстояния, не прилегающие к территориям населенных пунктов. При этом единство территории населенного пункта и включаемого земельного участка не обеспечивалось.

 Иные требования к образованию земельных участков могут быть установлены федеральными законами. Например, Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» устанавливает требования о том, что образуемые земельные участки должны относится к одной категории земель (п. 6 ч. 2 ст. 27); о том, что к образуемым земельным участкам должен быть обеспечен доступ (проход, проезд), в том числе путем установления сервитута.

  Также, как следует из положений ст. 22 данного закона и ст.ст. 11.2 – 11.3 ЗК раздел, объединение и выдел земельного участка может осуществить собственник земельного участка, землевладелец или землепользователь либо орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный на предоставление земельных участков. Решение суда также может служить основанием для образования земельных участков. Таким образом, законодательство предъявляет особые требования и к субъекту, имеющему право на образование земельных участков.

  В связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» и Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ выдел земельного участка возможен в отношении земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, при этом площадь исходного земельного участка может быть декларированной (межевание отсутствует). К остальным случаям применимо понятие раздел земельного участка. При этом раздел возможен только при осуществлении кадастровых работ в отношении каждого из образованных в результате раздела земельных участков. Это требование законодателя на практике приводит к невозможности:

- формирования и постановки на учет земельных участков из земель фонда перераспределения на землях сельскохозяйственного назначения. Например, на земли фонда перераспределения зарегистрировано право собственности Кемеровской области, при этом площадь земельного массива не уточнена, а земельные участки из фонда перераспределения предоставляются в аренду для сельскохозяйственного производства;

- формирования и постановки на учет лесных участков из земель лесного фонда, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации. При этом земли лесного фонда поставлены на кадастровый учет единым землепользованием, площади земель не уточнены;

- формирования и постановки на учет земельных участков, предоставленных садоводам, на землях садоводческих объединений. При этом земли садоводческого объединения не уточнены, участок является ранее учтенным.

  Существенные изменения в законодательстве произошли в части условий и порядка отказа от права на земельный участок (ст. 53 ЗК). Фактически происходит отказ не от права на земельный участок, а отказ от земельного участка его правообладателем. Вид права на земельный участок лишь влияет на порядок отказа.

  Как следует из содержания ст. 53 ЗК отказаться можно лишь от земельного участка, на который выдан кадастровый паспорт. Соответственно, речь может идти о тех земельных участках, границы которых установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства.

 Земельный участок, как объект государственного кадастрового учета, по общему правилу, появляется после того, как в отношении него выполнены кадастровые работы(10) . В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровые работы это выполненные кадастровым инженером работы, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для кадастрового учета сведения о земельном участке.

 В соответствии со ст. 44 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровыми инженерами считаются лица, обладающие на день вступления в силу данного федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству, при осуществлении ими кадастровой деятельности к ним предъявляются требования, установленные указанным федеральным законом. На основании ст. 30 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» органом кадастрового учета ведется государственный реестр кадастровых инженеров. С 01.03.2008 в него были включены все лица, обладающие на день вступления в силу данного федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству. Однако в настоящее время не принят ни один нормативный правовой акт в развитие положений указанного федерального закона, устанавливающих статус кадастровых инженеров, условия и порядок их работы, что на практике влечет за собой снижение качества подготовки ими документов, затягивание сроков оформления ими документации и т.п.

 В целом, очевидно, что законодатель связывает существование земельного участка с наличием его границ, установленных в соответствии с требованиями законодательства. Буквальное понимание этого приводит к неоднозначному пониманию земельного участка, как предмета нарушений земельного законодательства. Остается не решенным вопрос, можно ли привлечь к административной ответственности за использование земельного участка без правоустанавливающих документов, границы которого не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства?

 Кроме того, хотелось бы обратить внимание на то, что сведения о земельном участке, государственный кадастровый учет которого был проведен после 1 марта 2008 года имеют статус «временный». И несмотря на то, что все уникальные характеристики о нем будут содержаться в кадастре, если право на него не будет зарегистрировано в течение двух лет с даты постановки его на кадастровый учет (в том числе при образовании земельного участка) такой земельный участок прекратит свое существование в кадастре, сведения о нем будут аннулированы. Соответственно, как объект государственного кадастрового учета земельный участок перестанет существовать.

 Таким образом, за последнее время внесены существенные изменения в законодательство, содержащие новый подход к пониманию земельного участка, роли государственного кадастрового учета. Практика уже показала многочисленные недостатки принятых нормативных правовых актов в этой сфере. Основная задача сегодня – их устранение. Кроме того, должна быть проделана большая работа по разъяснению существующих норм, а также разработке подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

1. СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
2. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
3. СЗ РФ. 2008. № 30 (ч.1). Ст. 3597.
4. СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2008. № 30 (ч.1). Ст. 3597. Далее по тексту – ЗК.
5. См. Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» // Росс.газ. 2006. 7 июля.
6. За исключением ранее возникших прав на земельные участки (до вступления в силу ЗК РФ).
7. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» //СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582; Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
8. См.: Закон Кемеровской области от 18.07.2002 № 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» (ст.4) // Газета «Кузбасс». 2002. 24 июля.
9. СЗ РФ.2005. N 1 (часть 1). Ст. 17; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498.
10. Исключение составляют ранее учтенные земельные участки, которые учтены в государственном кадастре недвижимости до 01.03.2008 или в нестоящее время имеются основания для их включения в качестве «ранее учтенных». Такие земельные участки не имеют сведений о координатах характерных точек границ.

Козырь О.М. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им М.В.Ломоносова

  Понятие «разрешенное использование земельного участка» впервые было закреплено на уровне федерального закона в ст.1 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г(1). Правовое регулирование использования земельных участков, закрепленное в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года(2) , во многом основано на сочетании принципа целевого назначения земли и разрешенного использования земельного участка, закрепленного в ст.1 Градостроительного кодекса 1998 г. Действующий в настоящее время Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 года (далее – ГрК)(3) уже не содержит определения разрешенного использования земельного участка, но, в то же время, в ГрК и в законе о его введении в действие часто применяется понятие «разрешенное использование земельного участка», особенно в части установления процедуры изменения видов разрешенного использования, предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования и т.п. Даже понятие «градостроительный регламент» в ГрК определено через виды разрешенного использования земельных участков, установленные размеры земельных участков и параметры строительства на них. В земельно-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости легального закрепления на уровне федерального закона понятия «разрешенное использование земельного участка», которое на практике приобретает все большее значение.

  С момента принятия ГрК подход к регулированию использования земельных участков, в первую очередь для нужд строительства, четко разделен на период до принятия в отдельных населенных пунктах градостроительных регламентов и после вступления в силу этих градостроительных регламентов. В последнем случае, например, ст. 33 ГрК РФ допускает обращение в соответствующие органы по вопросу об изменении существующих правил землепользования и застройки как физическими, так и юридическими лицами, ст. 39 ГрК РФ допускает обращение за установлением условно разрешенного вида использования земельного участка, в том числе в целях его застройки. Но так как правила землепользования и застройки, содержащие градостроительные регламенты, к сожалению, приняты пока в очень малом числе городов, для изменения разрешенного использования земельных участков в подавляющем большинстве случаев используются установленные для переходного периода процедуры. В соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона о введении в действие ГрК вплоть до принятия в населенном пункте правил землепользования и застройки (до 1 января 2010 г.) решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, и изменение разрешенного использования производится по процедуре, аналогичной установленной статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отношении условно-разрешенного вида использования. В Москве порядок проведения публичных слушаний определен ст. 68 Градостроительного кодекса г. Москвы 2008 года.

  На практике в связи с установлением или изменением разрешенного использования земельного участка для целей строительства возникает ряд проблемных вопросов:

1. Предусмотренная ГрК процедура изменения разрешенного использования земельного участка с обязательным проведением публичных слушаний должна применяться, в соответствии с требованиями ст. 31 ГрК, только на территориях, в отношении которых должны разрабатываться правила землепользования и застройки и в отношении которых принимаются градостроительные решения. К таким территориям относятся все территории поселений, городских округов, а также межселенных территорий в случае планирования их застройки. На практике же известны случаи, когда к «проектам градостроительных решений» начинают относить и проекты межевания территорий, включая сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это прямо противоречит требованиям ст.36 ГрК. Например, в Александровском районе Владимирской области Совет народных депутатов принял решение № 188 от 19 июля 2007 г., которым утвердил «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений на территории Александровского района» (далее- Положение). В Положении среди вопросов, выносимых на публичные слушания, перечислены проекты планировки территорий и проекты межевания территорий. Это было бы оправданно для населенных пунктов либо поселений района, но территория района в основном занята землями сельскохозяйственного назначения, и теперь вопросы изменения разрешенного использования земельного участка с «сенокоса» на «ведение личного подсобного хозяйства» решаются только после проведения публичных слушаний.

2. При проведении градостроительного зонирования на территории населенного пункта отмечены случаи игнорирования требования ст. 85 ЗК РФ о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка к одной зоне, что на практике означает, что при первоначальном делении территории на зоны границы зон должны устанавливаться по границам существующих сформированных земельных участков. В результате в отношении одного земельного участка или, вернее, его частей, может быть фактически установлено разное разрешенное использование. Так, на практике был зафиксирован следующий случай: земельный участок большой площади (около 270 га) в пределах городской черты г. Екатеринбурга, прошел кадастровый учет в качестве состоящего из 6 так называемых «условных земельных участков», но с единым кадастровым номером, и был зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним как объект единого землепользования, относящийся к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием для целей жилищного строительства. При делении территории г. Екатеринбурга(4) в 2007 году на зоны в соответствии с принятыми Правилами землепользования и застройки указанный земельный участок был отнесен сразу к двум территориальным зонам: - зоне Ц-6, предназначенной для размещения складов и объектов легкой промышленности, и зоне ПК-4, предназначенной для размещения предприятий 5-го класса опасности. И если изменение разрешенного использования участка, даже такое кардинальное, еще можно объяснить самим фактом утверждения Правил землепользования и застройки, как документа, устанавливающего новые виды разрешенного использования участков в пределах г. Екатеринбурга, то проведение зонирования без учета существующих границ земельных участков объяснить трудно.

3. К числу проблемных вопросов, связанных с изменением разрешенного использования земельных участков, можно отнести получившие распространение в г. Москве случаи, когда процедуру, установленную в соответствии с ГрК и Федеральным законом о введении в действие ГрК(5) пытаются подменить прекращением ранее зарегистрированных прав на земельный участок и новым предоставлением прав на тот же земельный участок, но уже с измененным разрешенным использованием, и на иных условиях.

  В условиях дефицита свободных земельных участков под новую застройку в больших городах, в первую очередь в Москве и Санкт-Петербурге, в последние годы особую актуальность получила скупка крупными строительными компаниями и инвесторами промышленных предприятий с последующим закрытием производства или выводом производственных мощностей из центра города на его окраины, или за пределы городских земель и освобождением земельных участков для иного использования. В результате происходит либо перепрофилирование существующих зданий под офисные или торговые (торгово-складские) центры, либо снос существующих зданий и строительство новых зданий совершенно иного назначения, включая офисы, торговые центры, жилые дома. Наибольшие сложности ожидают землепользователей, выбравших вариант со строительством жилья. При получении разрешительной документации на строительство такая практика изменения разрешенного использования земельных участков встретила сопротивление органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на местах. Аргумент при этом используется в основном один: в соответствии с действующей редакцией Земельного Кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства жилых помещений может осуществляться исключительно на торгах, а результат их проведения может оказаться не в пользу нынешнего обладателя прав на земельный участок.

  В соответствии со ст. 30.1 Земельного Кодекса земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. В соответствии со ст. 30.2 Земельного Кодекса предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства(6) также может осуществляться только в рамках процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объектов, то есть только на торгах. Исходя из наличия указанных норм, органы исполнительной власти и местного самоуправления делают заключение о невозможности получения прав на земельный участок с разрешенным использованием под жилищное строительство иначе, как путем участия в конкурсе. В результате обладателю прав на землю предлагается расторгнуть заключенный ранее договор аренды земельного участка и поучаствовать в конкурсе на предоставление этого участка для целей жилищного строительства.

  На наш взгляд, это происходит из-за нежелания различать:

(а) случаи предоставления земельных участков; и

(б) случаи изменения целевого назначения и/или разрешенного использования земельного участка и, соответственно, изменение фактического использования земельного участка.

  В первом случае речь идет исключительно о порядке возникновения прав на земельный участок. Такой вывод может быть сделан, в частности, на основании контекстного толкования положений Земельного Кодекса. Так, все вышеупомянутые статьи помещены в Главу V «Возникновение прав на землю», то есть касаются случаев, когда лицо приобретает права на землю, а не когда состав уже существующих прав подвергается изменению по тем или иным причинам, поэтому термин «предоставление», используемый законодателем, можно понимать как синоним термина «возникновение прав».

  Для других случаев законодатель использует, например, термин «переоформление прав» (ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ») в случаях, когда лицо, уже обладающее надлежащим образом оформленным правом на земельный участок, обращается с заявлением об изменении этого права (титула) на иное право без изменения площади участка и иных его характеристик. В тех же случаях, когда лицо лишь фактически использует земельный участок без надлежащего оформления прав, в отношении оформления прав на такой участок законодатель вновь употребляет термин «приобретение», например «приобретение прав собственности на земельный участок»(ст.4 вышеуказанного ФЗ).

  При этом комплекс отношений, возникающих в случае изменения разрешенного использования и/или целевого назначения земельного участка, имеет совершенно иной объем. При этом основополагающим в такой ситуации является тот факт, что никакое изменение правового режима земельного участка само по себе не рассматривается земельным законодательством как основание прекращения прав на земельный участок и/или необходимость переоформления прав на земельный участок. Аналогичную позицию занимают суды: в Постановлении ФАС Московского округа от 7 июля 2006 г. по делу № КГ-А41/5699-06, например, указано, что распоряжение исполнительного органа об изменении разрешенного использования земельного участка не является правоустанавливающим документом на земельный участок, изменение разрешенного использования не порождает новых прав на объект аренды, но является изменением условий ранее заключенного договора. Соответственно, ФАС Московского округа не рассматривает изменение разрешенного использования как один из способов возникновения новых прав на земельный участок.

  Практика изменения разрешенного использования земельных участков с соблюдением процедуры публичных слушаний только появляется, и соответствующих судебных решений пока очень мало для того, чтобы можно было прийти к каким-либо обобщениям. Наличие такой стадии, как публичные слушания, с одной стороны, усложняет процесс изменения разрешенного использования земельного участка, с другой стороны, положительное заключение по итогам публичных слушаний может стать аргументом в споре в случае отказа в изменении разрешенного использования.

  Например, в связи с подготовкой проведения Олимпиады в г. Сочи и необходимостью строительства объектов не только спортивного, но и иного назначения проведение публичных слушаний по вопросам изменения разрешенного использования земельных участков стало регулярным явлением, при этом на слушания в один день выносятся вопросы по нескольким земельным участкам. При этом необходимо отметить, что лицами, заинтересованными в изменении разрешенного использования земельных участков в большинстве случаев выступают граждане, а не юридические лица. Так, например, из 8 пунктов повестки дня назначенных на 26 ноября 2008 г. в Лазаревском районе г. Сочи публичных слушаний по изменению разрешенного использования земельных участков в 5 случаях заявителями были граждане, и только в 3х случаях – юридические лица. При этом юридические лица во всех трех случаях просили изменить разрешенное использование земельных участков на новое, связанное с жилищным строительством: в первом случае с «занятого зданиями и сооружениями фабрики» на «жилищно-рекреационный комплекс», во втором случае с «индивидуального жилого строительства» на «многоквартирный жилой дом» и в третьем случае с «эксплуатации дома отдыха» на «квартал комплексной жилой застройки».

  В судебной практике отмечено, что встречается расширительное толкование норм законодательства о необходимости проведения публичных слушаний при изменении разрешенного использования земельного участка. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 марта 2008 года № 2997/08 указано, что ООО «Строительная компания «Стройресурс» было незаконно отказано в государственной регистрации дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка в связи с изменением формулировки разрешенного использования земельного участка со «строительства производственной базы» на «проведение проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы». Суд определил, что в указанном случае, так как земельный участок предоставлялся для целей строительства, такая конкретизация формулировки не означает изменения разрешенного использования, и, следовательно, не требовала проведения публичных слушаний.

  В том же случае, когда участок изначально предоставлялся для ведения производственной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений производственного назначения, проведение публичных слушаний при изменении разрешенного использования земельного участка является обязательным, хотя на практике такое положение закона тоже обходится.

  В судебной практике есть и примеры, когда по итогам публичных слушаний органы местной администрации отказывали в изменении разрешенного использования земельного участка(7) .

  Действующее федеральное законодательство не содержит запретов на инициирование землепользователем процедуры изменения разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка. Более того, законодательство как Москвы, так и Московской области допускает инициирование землепользователем изменения назначения и зонирования земельного участка и/или предполагает его участие в процессе определения функционального назначения земельного участка.

  Прекращение уже имеющихся прав на землю под предлогом изменения разрешенного использования земельного участка может привести к потере прав на земельный участок. В этой связи инициирование юридическим лицом, вывод предприятия которого намечается с земельного участка, процедуры изменения разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка и, если применимо, внесение соответствующих изменений в договор аренды земельного участка, с намерением осуществить строительство жилых помещений на этом участке может рассматриваться как превентивная мера, направленная на защиту прав данного юридического лица на использование соответствующего земельного участка.

1. В настоящее время утратил силу.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 3 окт. 2004 г. № 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 07 марта 2005 г. № 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ, от 22 июля 2005 № 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ, от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. № 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 04 декабря 2006 г. № 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г.; № 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. № 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ и от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147; 2002, № 30, ст. 3018; 2003, № 27, ст. 2700 (ч. 1); 2004, № 27, ст. 2711; 2004, № 41, ст. 3993; 2004, № 52 (часть 1), ст. 5276; 2005, № 1 (часть 1), ст. 15; 2005, № 1 (часть 1), ст. 17; 2005, № 10, ст. 763; 2005, № 30 (ч. II), ст. 3122; 2006, № 1, ст. 17; 2006, № 17 (1 ч.), ст. 1782; 2006, № 23, ст. 2380; 2006, № 27, ст. 2880; 2006, № 27, ст. 2881; 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3453; 2006, № 43, ст. 4412; 2006, № 50, ст. 5279; 2006, № 50, ст. 5282; 2006, № 52 (1 ч.), ст. 5498; 2007, № 1 (1 ч.), ст. 24; 2007, № 10, ст. 1148; 2007, № 26, ст. 3075; 2007, № 31, ст. 4009, 2007, № 45, ст. 5417, 2007, № 46, ст. 5553, 2008, № 20, ст. 2251, 2008, № 20, ст. 2253.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190 ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 143-ФЗ; от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 215-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. № 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. № 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ и от 22 июля 2008 № 148-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1), ст. 16; 2006, № 1, ст. 10, 2006, № 1, ст. 21, .2006, № 23, ст. 2380, 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3442, 2008, № 20, ст. 2251, 2006, № 50, ст. 5279, 2006, № 52 (1 ч.), ст. 5498; 2007, № 1 (1 ч.), ст. 21; 2007, № 21, ст. 2455; 2007, № 31, ст. 4012; 2007, № 45, ст. 5417, 2007, № 46, ст. 5553, 2007, № 50, ст. 6237, 2008, № 20, ст. 2251, 2008, № 20, ст. 2260; СЗ РФ, 2008, № 29 (ч. 1), ст. 3418; СЗ РФ, 2008, № 30 (ч. 1), ст. 3604.
4. Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. № 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» // Екатеринбург, ООО «Геодиз», 2007. 128 с.
5. Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ с изм. и доп., внесенными федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 206-ФЗ; от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ; от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ; от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ , от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. № 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ // СЗ РФ, 2005. № 1 (часть 1), ст. 17; СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. II), ст. 3122; СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 17; СЗ РФ, 2006, № 27, ст. 2881; СЗ РФ, 2006, № 52 (1 ч.), ст. 5498; СЗ РФ, 2007, № 21, ст. 2455; СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6071; СЗ РФ, 2007, № 50, ст. 6237, СЗ РФ, 2008, № 20, ст. 2251, СЗ РФ, 2008, № 30 (ч. 1), ст. 3604.
6. Комплексное освоение включает подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования. Соответственно, деятельность в рамках комплексного освоения несколько шире, чем в рамках жилищного строительства.
7. См. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 25 марта 2008 года № КА-А41/2027-08 по делу № Ф41-Л2-8471/07, которым религиозной организации «Община Евангельских Христиан-Баптистов» было отказано в признании недействительным решения и.о. Главы Лотошинского муниципального района Московской области от 11.04.07 № 246 и об обязании рассмотреть вопрос, связанный с изменением разрешенного вида использования земельного участка с «ведения личного подсобного хозяйства» на «для строительства Дома молитвы» именно на основании того, что были проведены публичные слушания в установленном законодательством порядке, согласно которым изменение разрешенного вида использования указанного участка признано невозможным.// Справочно-информационная система «Консультант-Плюс».

Ефимова Е.И., к.ю.н., доцент Кафедры экологического и земельного праваЮридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова,Управляющий партнер Юридической компании «Центр правовых консультаций» (perevod-zemel.ru, cpk2003.ru)

Изменение разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей садоводства и дачного строительства

  Повышенным спросом на рынке недвижимости пользуются сегодня земельные участки для индивидуальной коттеджной застройки за городом, особенно вблизи водоемов и непосредственно рядом с лесом. Это объясняется желанием российских граждан иметь загородные дома с собственными земельными участками как для выезда на выходные и на летний отдых из загрязненных городов, так и для целей постоянного проживания.

  Значительное количество успешных жилых проектов премиум, бизнес и эконом-класса связано сегодня с качественно новой для российского сознания формой проживания – индивидуальных домов в составе коттеджной застройки в пригородных и загородных зонах. На примере Московского региона в составе пригородной застройки – это проекты: «Архангельское» (9 км от МКАД по Ильинскому шоссе, победитель Всероссийской премии за достижения в области малоэтажного коттеджного строительства «Поселок года – 2008»), «Бельгийская деревня» (12 км от МКАД по Киевскому шоссе, известный рекламным слоганом – «Эмигрируйте каждый вечер…»), «Гринфилд» (23 км от МКАД по Новорижскому шоссе); в составе загородной застройки – это проекты: «Бежин луг» (50 км от МКАД по Новорижкому шоссе); «Форест Лейк Клуб» (57 км от МКАД по Киевскому шоссе). Не менее популярными являются более удаленные от мегаполиса коттеджные городки – «Велегож парк» (99 км от МКАД по Симферопольскому шоссе), «Земляничная поляна» (135 км от МКАД по Киевскому шоссе), мн.др.

  Виды разрешенного использования земельных участков в составе современной коттеджной застройки самые разнообразные: для индивидуального жилищного строительства (общепринятое «ИЖС»), для дачного строительства, для ведения дачного хозяйства (иначе – «дачные участки»), для садоводства (иначе – «садовые участки»), для ведения личного подсобного хозяйства. К слову, многолетняя борьба государства с использованием садовых участков для размещения особняков ни к чему не привела - сегодня на садовых участках возведены строения, получившие в СМИ и в среде риэлторов название «замки на 6 сотках». Постановлением Совета Министров СССР от 29.12.1984 г. № 1286 с формулировкой, что «в некоторых районах страны под видом летних садовых домиков ведется строительство особняков дачного типа с гаражами и банями» - площадь земельных участков, предоставляемых для целей коллективного садоводства, была ограничена от 4 соток до знаменитых 6 соток. Учитывая большую, чем 6 соток, площадь земельных участков, выделяемых для целей садоводства сегодня, их популярность не падает а, наоборот, растет. Так, согласно Закону Московской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области»[1] № 63/2003 от 17 июня 2003 года размер земельных участков для садоводства равен 15 соткам. Согласно Закону Владимирской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Владимирской области»[2] № 561 от 25 августа 2004 года и Закону Тульской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области»[3], размер земельных участков для садоводства установлен равным 25 соткам.

  В большинстве случаев ранее земельные участки, на которых расположены современные коттеджные поселки, служили для сельскохозяйственного производства и принадлежали колхозам, совхозам, иным сельскохозяйственным предприятиям. В настоящее время эти земельные участки отнесены либо к землям населенных пунктов, либо к землям сельскохозяйственного назначения, не предназначенным для целей, связанных с сельским хозяйством. В первом случае формирование коттеджного поселка стало возможным после изменения категории земельного участка и его целевого назначения (вида разрешенного использования)[4], во втором – после изменения вида разрешенного использования земельных участков, в основном, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.

  Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения сегодня подразделяются на две группы. Одни земельные участки сельскохозяйственного назначения подпадают под регулирование ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[5], а значит, не допускают застройку. Другие – не подпадают под сферу действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и допускают застройку. К первым относятся земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенные для сельскохозяйственного производства. Ко вторым - земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, не предназначенные для сельскохозяйственного производства.

В соответствии с частью 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования – один из элементов правового режима земельного участка наряду с категорией земель, к которой он принадлежит, а также с зонированием территорий. Изменяя вид разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, заинтересованное лицо добивается разрешения на их застройку, а, следовательно, установления правового режима земельного участка, допускающего их застройку.

  Изменение разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения востребовано и актуально, так как: 1) сегодня в России недостаточно земель населенных пунктов[6], на которых возможно фактически и юридически осуществлять индивидуальную застройку; 2) согласно некоторым данным стоимость земельных участков из состава земель населенных пунктов в Московской области для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), реализуемых в розницу, в среднем на 2-3 порядка выше земельных участков сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения садоводства, дачного строительства[7]; 3) земельные участки сельскохозяйственного назначения наиболее привлекательны с точки зрения их использования в рекреационных целях; 4) применяемая сегодня на практике процедура изменения вида разрешенного использования таких земельных участков проще, чем законодательно установленная процедура изменения категории земель.

Виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения

 по современному законодательству

  Существующие по сегодняшнему законодательству РФ виды разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения могут предполагать: 1) как использование земли в целях промышленного сельскохозяйственного производства, 2) так и осуществление деятельности, не связанной с промышленным сельскохозяйственным производством.

  Существуют два основных вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, связанные с сельскохозяйственным производством:    1) «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» и 2) «для сельскохозяйственного производства».

  В свидетельстве о государственной регистрации права на земельный участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, выданным отделом Росреестра, в графе «объект права» будет значиться: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства».

  Хотя законодатель не оперирует понятием «подвид» разрешенного использования земельных участков, в составе вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» можно выделить подвиды.

  Так, для осуществления промышленного сельскохозяйственного производства пригодны пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в законодательстве получившие емкое наименование «сельскохозяйственные угодья» (п.1 ст.79 Земельного кодекса РФ). Они же в соответствии с п.1 ст.79 Земельного кодекса РФ имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в качестве 1) пашни, 2) сенокоса, 3) пастбища, 4) залежей,    5) земель, занятых многолетними насаждениями, определяют подвиды разрешенного использования таких земельных участков.

  В свидетельстве о государственной регистрации права, выданным отделом Росреестра, в отношении таких земельных участков, в графе «объект права» будет числиться: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства (пашню)» либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения», либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для выращивания садов» и т.п.

  Для обслуживания сельскохозяйственного производства используются: 6) земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, 7) коммуникациями, 8) лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, 9) водными объектами, а также 10) зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (ст.77 ЗК РФ), 11) создание защитных лесных насаждений, 12) научно-исследовательские, 13) учебные цели (ст.78 ЗК РФ). Законодатель выделяет иные, связанные с сельскохозяйственным производством, цели, не конкретизируя их (ст.78 ЗК РФ). Использование земельных участков в заявленных целях определяет подвиды разрешенного использования (целевого назначения) таких земельных участков. Допущено использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель 14) для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст.78 Земельного кодекса РФ).

  В свидетельстве о государственной регистрации права, выданным отделом Росреестра, в отношении таких земельных участков, в графе «объект права» будет прописано: «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения занятый внутрихозяйственными дорогами» либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для научно-исследовательских целей», либо «земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения для размещения охотхозяйства» и т.п.

  Видами разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков согласно преамбуле ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» из состава земель сельскохозяйственного назначения, не связанных с сельскохозяйственным производством, являются: 1) индивидуальное жилищное строительство; 2) индивидуальное гаражное строительство;  3) ведение личного подсобного хозяйства; 4) ведение дачного хозяйства; 5) садоводство;                         6) животноводство; 7) огородничество; 8) использование земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями.

  В таблице, приведенной ниже, рассмотрено, какие виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения по современному законодательству допускают жилую застройку, а какие – нет.

Виды и подвиды разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения 

Возможность жилой застройки земельных участков указанных видов разрешенного использования 

Сельскохозяйственные угодья

(пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)

Согласно п.1 ст.77 Земельного кодекса РФ «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей». Согласно п.2 названной статьи «В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции». В п.1 ст.78 Земельного кодекса РФ указано: «Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей», п.2 той же статьи допускает «использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства». Согласно п.2 ст.78 ЗК РФ осуществляется «использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий». Из смысла статьи 78 ЗК РФ следует, что для использования земель сельскохозяйственного назначения в иных, за исключением поименованных в законодательстве целей их использования, требуется перевод земельных участков в другую категорию. В законодательстве РФ разрешение на строительство зданий, строений, сооружений для проживания на земельных участках рассмотренных видов и подвидов разрешенного использования (целевого назначения) в законодательстве РФ отсутствует. Согласно пп.6 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ установлен один из важнейших принципов земельного законодательства, а именно: «приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами». Согласно п.1 ст.4 ФЗ «О развитии сельскохозяйственного производства» «под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг».

Земли, занятые внутрихозяйственными дорогами

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Земли, занятые внутрихозяйственными коммуникациями

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты сельхозземель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли, занятые водными объектами, используемыми для нужд сельского хозяйства

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства жилых зданий, строений, сооружений не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли, зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 77 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли для создания защитных лесных насаждений

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли для научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает.

Сельскохозяйственные земли для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства

Указанный вид использования земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения регламентирован статьей 78 Земельного кодекса РФ. Сам по себе указанный вид строительства зданий, строений, сооружений для проживания не предусматривает. 

Крестьянское

(фермерское) хозяйство

(КФХ)

Несмотря на очевидную необходимость возведения жилья для членов крестьянского (фермерского) хозяйства в непосредственной близости от хозяйства, нормы, разрешающей возведение зданий, строений, сооружений для проживания на таких участках в федеральном законодательстве нет. Законодатель исходит из того, что: «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей» (см. п.1 ст.77 Земельного кодекса РФ). Несмотря на специальный закон, регулирующий отношения в области создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, вопрос о возможности строительства жилых объектов (например, дома фермера) в нем положительно не решен – разрешение на строительство домов для проживания фермеров и их семей отсутствует. В ч.2 ст.11 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве указано: «Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий».

Личное подсобное хозяйство (ЛПХ)

Ведение личного подсобного хозяйства возможно на двух видах земельных участков – полевых и приусадебных. Полевой земельный участок для ведения ЛПХ (согласно п.1 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве») – это «участок за границами населенного пункта» (в т.ч. в составе земель сельскохозяйственного назначения). Приусадебный земельный участок для ведения ЛПХ (согласно п.1 ст.4 указанного закона) – это «земельный участок в границах населенного пункта». Таким образом, вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» встречается, как на земельных участках сельскохозяйственного назначения, так и на земельных участках населенных пунктов. Согласно п.3 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»: «полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений». Согласно п.2 ст.4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»: «приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов». Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, относятся к полевым земельным участкам. Таким образом, на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, жилая застройка запрещена.

               Садоводство

Согласно ч.1 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»: «садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений)». До 1990 года на садовых земельных участках, исходя из их целевого назначения, могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики, размеры которых жестко нормировались типовыми уставами садоводческого товарищества (Постановления Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517 и от 31 марта 1988 года № 112). Гражданское законодательство РФ в новых социально-экономических условиях не предполагает введение ограничений, касающихся предельных размеров жилых строений, возводимых на садовых земельных участках, однако требует при этом от собственника земельного участка соблюдения строительных норм и правил (пункт 1 статьи 263 ГК Российской Федерации), которые унифицировано регламентируют соответствующие вопросы (СНиП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан" и СП 11-106-97 "Разработка, согласование, утверждение и состав проектно-планировочной документации на застройку территории садоводческих (дачных) объединений граждан"). Вид разрешенного использования «для садоводства» применим и для земель сельскохозяйственного назначения и для земель населенных пунктов. Необходимо отметить, что Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» признан «не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1) и 55 (часть 3), абзац второй статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов». Исторически сложилось так, что в СССР для ведения садоводства ранее использовались, как земли поселений, так и земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда.

            Огородничество

Согласно ч.2 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» «огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории)».

     Дачное строительство

Согласно ч.3 ст.1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» «дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля)». Исторически сложилось, что в СССР дачное строительство осуществлялось как на землях поселений, так и на землях сельскохозяйственного назначения и на землях лесного фонда. В первом случае по сегодняшнему законодательству на дачных участках возможно возведение жилого дома с правом регистрации проживания в нем.

  Для целей индивидуальной жилой застройки из всех, перечисленных в таблице видов разрешенного использования земельных участков, наиболее удобными являются земельные участки сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения садоводства и дачного строительства (см. таблицу выше). Таким образом, наибольший интерес при изменении вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения представляют именно эти виды. Однако следует иметь в виду, что с введением в действие в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации, размещение дачных земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения не допускается.

1. о «добровольности» внесения долей в уставный капитал можно говорить весьма условно, так как граждане просто под диктовку председателя колхоза написали соответствующие заявления, часто не понимая юридического значения данного действия;
2. в ряде случаев граждане не писали даже заявлений о внесении доли в уставный капитал, а уверенность СХО в том, что доли в уставный капитал внесены, базируется на имеющейся в уставе СХО записи, что «в уставный капитал могут быть внесены имущественные паи и земельные доли» либо «уставный капитал формируется за счет земельных и имущественных паев». Но «могут быть» (или «формируется») – это еще не означает обязанности делать взносы (оплачивать акции в АО) именно земельными долями. Доли (паи, акции) могли вноситься и денежными средствами (либо имущественным паем), в противном случае получается, что гражданин, у которого нет земельной доли, не может быть участником ООО, АО, кооператива, а это ведь не так;
3. оценка земельных долей при их внесении в уставный капитал не производилась, доля гражданина в уставном капитале, сформированная за счет имущественного пая, не увеличивалась на сумму, равную стоимости земельной доли; в таком случае закрепление таких земель в собственность сельскохозяйственной организации следует рассматривать как неосновательное обогащение СХО за счет граждан – собственников земельных долей;
4. законодательство 1990-х гг. допускало внесение в уставный капитал не только самой земельной доли, но и права пользования земельной долей. Но в последнем случае сама земельная доля оставалась собственностью гражданина. Если СХО оформляла право собственности на такие земельные доли (например, они не видели разницы между внесением в уставный капитал земельной доли и права пользования ею), то действия СХО незаконны;
5. свидетельства гражданам могли выдаваться только в соответствии со списками лиц, имеющих право на земельную долю, которые сельскохозяйственная организация передала в органы местного самоуправления. Таким образом, на момент реорганизации хозяйства у граждан еще не было права собственности на земельные доли, так как это право возникает не с момента принятия решения общим собранием о выборе формы собственности (общая долевая или общая совместная), а с момента принятия соответствующего постановления Главы администрации района о передаче земли в собственность граждан (п. 18 постановления Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»(7)). Поэтому реальная передача земельных долей в уставный капитал могла быть только после этого и после выдачи гражданам соответствующих свидетельств;
6. если земельные доли реально были внесены в уставный капитал по воле граждан (предположим!), то СХО должна была при регистрации своего права на земельный участок поставить вопрос об аннулировании (погашении) свидетельств, выданных гражданам, так как они своим правом на земельную долю уже распорядились;
7. наконец, законодательство 1990-х годов предусматривало выдачу сельскохозяйственной организации свидетельства о праве общей долевой (совместной) собственности граждан с приложением списка сособственников. Конечно, это «искусственная конструкция» (зачем выдавать свидетельство именно организации, которая к этой земле не имеет никакого отношения?), но она была. И в этом случае свидетельство, выданное СХО, совсем не удостоверяет ее право собственности, и регистрировать право собственности СХО на землю на основании такого свидетельства было нельзя.

1. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 апреля 2004 г. № А41/2711-04 // СПС Гарант. Судебная практика.
2. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 марта 2004 г. № КГ А41/1724-04; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 сентября 2005 г. № КГ-А41/9097-05; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 октября 2006 г. № КГ-А41/9256-06-2 // СПС Гарант. Судебная практика.
3. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 сентября 2004 г. № А21-2646/03-С2; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 апреля 2004 г. № А26-3738/03-15 // СПС Гарант. Судебная практика.
4. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 марта 2006 г. № Ф04-987/2006 (20356-26) // СПС Гарант. Судебная практика.
5. Мельников Н.Н. Оборот земель сельскохозяйственного назначения. Комментарии судебной практики. Орел, 2005. С. 132.
6. См.: Волков Г.А. Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 4.
7. В настоящее время это постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2002 г. № 912 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ, 2002, № 52 (2 ч.), ст. 5221.
8. СПС «Гарант». Судебная практика.

1. См.: «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» (далее – «Ведомости СНД и ВС РСФСР). 1990. № 26. Ст. 324.
2. Утверждена Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР № 397-1 от 3 декабря 1990 года // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 28. С. 368.
3. См.: «Ведомости СНД и ВС РСФСР». 1990. № 30. Ст. 411.
4. См.: «Ведомости СНД и ВС РСФСР». 1990. № 26. Ст. 327.
5. См.: «Ведомости СНД и ВС РСФСР». 1991. № 22. Ст. 768.
6. См. подробнее: Н.Н.Осокин «Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств» / В кн.: Земельное право России. Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В.Петрова. М.: СТОГЛАВЪ. 1995. С.171.
7. См.: «Собрание законодательства РФ». 2001. № 44. Ст. 4147.
8. См.: «Собрание законодательства РФ». 2002. № 30. Ст. 3018.
9. См.: «Собрание законодательства РФ». 1994. № 32. Ст. 3301.
10. См.: «Собрание законодательства РФ». 1997. № 30.Ст. 3594.
11. См.: «Бюллетень Минюста РФ». № 11. 2002.

Нарышева Н.Г. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова

  Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. На 1 января 2007 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 402,6 млн. га, что составляет 23,6 % земельного фонда Российской Федерации(2).

  В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения составляет 195,1 млн. га, что составляет 48,4 % от всех земель данной категории(3).

  Использование значительной части земель данной категории как средства производства в сельском хозяйстве определяет необходимость правового регулирования этих отношений в контексте государственной политики в сфере развития сельского хозяйства.

  Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»(4) устанавливает, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. К основным целям государственной аграрной политики, в том числе, закон относит сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов и создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства.

  аким образом, реализация государственной аграрной политики призвана обеспечить сохранение количественного и качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в сельском хозяйстве, а также создать правовые гарантии инвестиций, которые, в свою очередь, должны основываться на таких правилах оборота земельных участков, которые создают стабильность прав на земельный участок инвесторов. Содержание указанных целей частично совпадает: стабильность прав на земли сельскохозяйственного назначения, возможность осуществления предпринимательской деятельности с использованием таких земель является одним из основных способов сохранения земель - собственник средства производства заинтересован в поддержании такого состояния этого средства производства, которое позволяет извлекать прибыль в долгосрочной перспективе, и, соответственно, не использует землю способами, приводящими ее к деградации.

  Одним из средств достижения названных целей является государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.

  Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»(5) , регулирующий отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, а также устанавливающий правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, особо не устанавливает цели правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако комплексный анализ принципов оборота, установленных ст. 1 названного закона, и основных целей государственной аграрной политики позволяет определить две основные цели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений: обеспечение сохранения земель сельскохозяйственного назначения и обеспечение вовлечения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в такой оборот, который позволил бы гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

  Необходимо отметить, что действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не распространяется на регулирование оборота земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на оборот земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями. Исключив вышеперечисленные отношения из сферы специального регулирования, законодатель тем самым подчеркнул значение сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения как средства производства, которое и определяет необходимость установления особых правил регулирования их оборота.

  Установление целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, накопленный опыт применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяют поставить следующие закономерные вопросы: в какой степени Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установленные им принципы, предусмотренные им механизмы и ограничения обеспечивают достижение указанных целей; в достаточной ли степени Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» урегулированы механизмы, обеспечивающие реализацию тех или иных норм названного закона; в какой степени нормы Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» корреспондируют нормам иных федеральных законов, в том числе нормам Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственного регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»(6) ; имеется ли необходимость в дополнительном правовом регулировании отдельных групп общественных отношений, связанных с использованием и оборотом земель сельскохозяйственного назначения, в интересах сохранения земель сельскохозяйственного назначения и вовлечения их в оборот.

  Шестилетняя практика применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» свидетельствует о том, что установленные законом правила оборота не в должной мере обеспечивают достижение вышеназванных целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Более того, внесенные в закон многочисленные изменения и дополнения лишь усугубили и неудовлетворительное положение в рассматриваемой сфере правового регулирования.

  Так, например, ст. 8 закона устанавливает, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет.

  Изменения, внесенные в названную статью Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве»(7), ужесточили правовые последствия несоблюдения преимущественного права покупки. Если в первоначальной редакции закона субъект РФ вправе был требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя в течение года с момента государственной регистрации перехода права, то в ныне действующей редакции закона установлено, что сделка по продаже земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, совершенная с нарушением преимущественного права, ничтожна.

  Между тем, в соответствии с подходом, заложенным ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(8) в собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий соответствующего субъекта РФ. Аналогичный подход установлен ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(9) в отношении имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Земли сельскохозяйственного назначения не включены названными федеральными законами в перечень имущества, которое необходимо для осуществления полномочий и может находиться в собственности субъекта РФ или муниципального образования. В случаях возникновения у субъекта РФ или муниципального образования имущества, не предназначенного для осуществления полномочий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

  Следовательно, воспользовавшись преимущественным правом покупки земель участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, субъект РФ или муниципальное образование не вправе самостоятельно использовать земельный участок, поскольку такое использование не связано с реализацией соответствующих полномочий, и должны его продать. Таким образом, смысл установления преимущественного права покупки заключается лишь в получении средств в бюджет за счет разницы между ценой приобретения и ценой продажи соответствующего земельного участка.

  Если механизм признания за субъектом РФ (или муниципальным образованием в случаях, установленных законом субъекта РФ) права собственности на земельный участок, образованный за счет невостребованных земельных долей, предусмотренный ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», с точки зрения вовлечения такого участка как в рыночный оборот, так и хозяйственное использование, является оправданным, то преимущественное право покупки субъектом РФ (муниципальным образованием) земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения никаким образом не соотносится с целями правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

  Представляется, что положения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающие преимущественное право покупки субъектом РФ или муниципальным образованием земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, должны быть исключены как ненаправленные на достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и противоречащие заложенным в законодательстве подходам к видам имущества, которым может владеть субъект РФ и муниципальное образование.

  Наиболее острая проблема связана с тем, что правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения не направлено на достижение цели вовлечения в оборот земель, находящейся в долевой собственности, которые были приватизированы в начале 90-ых годов прошлого века на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»(10) и Постановления Правительства РФ от 04 сентября 1992 года «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса»(11) , поскольку проведенная приватизация привела в ряде случаев к неопределенности прав на землю, неиспользованию таких земель, невозможности их приобретения потенциальными инвесторами.

  Статья 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в редакции Федерального закона от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ значительно ограничивала права участников долевой собственности на совершение сделок с долями в праве общей собственности до выделения земельного участка в натуре, допустив совершение таких сделок лишь с другими участниками долевой собственности, сельскохозяйственной организацией, членом крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Ранее действовавшая редакция закона допускала совершение сделок в отношении долей в праве общей собственности с третьими лицами при условии соблюдения преимущественного права других участников долевой собственности и субъекта РФ.

  Учитывая, что выдел земельных участков в счет земельных долей – процедура длительная и затратная, как правило, участники долевой собственности на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения самостоятельно осуществить ее не могут. Лицо, заинтересованное в приобретении земельного участка, не имея возможности заключить договор купли-продажи доли в праве общей собственности на земельный участок, вынуждено финансировать выдел земельных участков, постановку на учет в кадастре объектов недвижимости, государственную регистрацию права собственности в едином государственном кадастре права на недвижимое имущество и сделок с ним в отсутствие каких-либо гарантий приобретения прав на земельный участок, например, предварительного договора купли-продажи или договора купли-продажи с отлагательным условием, поскольку на первоначальном этапе выделения земельного участка идентифицировать будущий земельный участок средствами, предусмотренными действующим законодательством, не представляется возможным(12).

  Существенные проблемы возникают и при совершении сделок в отношении земельных долей с сельскохозяйственной организацией, использующей земельный участок, а также с внесением долей в праве общей собственности на земельный участок в уставный капитал такой сельскохозяйственной организации. Переход права собственности на долю в общей собственности подлежит государственной регистрации. Практика органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поддержанная судебной практикой, складывается в пользу отказа в государственной регистрации перехода на долю в праве общей собственности на земельный участок на основании договора купли-продажи доли или решения о внесении доли в уставный капитал сельскохозяйственной организации

  При рассмотрении дел об оспаривании отказов в государственной регистрации перехода права суды исходят из того, что использование земельного участка должно быть законным, а договор аренды земельной доли, на основании которого, как правило, используется такой участок, не соответствует требованиям гражданского законодательства в части определения предмета договора(13) .

  Недостаточно отработан и механизм заключения сделок и государственной регистрации сделок и перехода прав в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности, на основании решения собрания участников долевой собственности.

  В соответствии с п. 1.1 и п.1.2 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» общее собрание участников долевой собственности считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок. Решением такого собрания, в том числе, могут быть определены условия передачи земельного участка, находящегося в долевой собственности, в аренду, уставный (складочный) капитал или доверительное управление.

  Пунктом 2 названной статьи установлено, что аренда, купля-продажа или другая сделка с земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности, совершается или участниками долевой собственности, или лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности. В случае, если согласие участников долевой собственности на совершение указанной сделки не достигнуто, часть участников долевой собственности, выразивших несогласие с совершением указанной сделки, вправе выделить земельный участок или земельные участки в счет своих долей с соблюдением правил, установленных ст. 13 Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и распорядиться выделенным земельным участком по своему усмотрению.

  Следовательно, решение об условиях договора аренды может быть принято собранием участников долевой собственности, т.е., по сути, менее чем половиной участников долевой собственности на земельный участок, а договор аренды может быть заключен только при наличии волеизъявления всех участников долевой собственности(14) . Учитывая, что общее число участников долевой собственности может доходить до тысячи, заключение такого договора является практически невозможным. Правовые последствия несогласия части участников с совершением указанной сделки, предусмотренные п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не представляется возможным рассматривать как механизм выхода из ситуации – право выделить земельный участок в счет своих долей с большой долей вероятности не будет реализовано.

  Таким образом, принятие решений собранием участников долевой собственности, определяющих порядок распоряжения земельным участком, не представляется возможным признать механизмом, который способствовал бы вовлечению таких земельных участков в оборот и, как следствие, использованию их в соответствии с целевым назначением.

  В целом положительно может быть оценен механизм признания за субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок, сформированный из невостребованных долей, с точки зрения вовлечения таких участков в оборот.

  Под невостребованными долями закон понимает земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта РФ или муниципального образования на этот земельный участок.

  В данном случае, в отличие от установления преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования на покупку земельного участка, реализация названного механизма направлена на достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного использования – вовлечение в оборот и дальнейшее использование земельного участка, который, зачастую, фактически не используется.

  Однако отдельные элементы данного механизма нуждаются в совершенствовании.

  Прежде всего, в уточнении нуждается понятие невостребованных долей. Например, участник долевой собственности до введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заключил договор аренды земельной доли на длительный срок, т.е. в течение трех лет, предшествующих публикации сообщения о невостребованных долях не распоряжался принадлежащей ему земельной долей. Буквальное толкование положений ст. 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части определения невостребованных земельных долей свидетельствует о том, что земельная доля из вышеприведенного примера подпадает под это определение – собственник в течение трех не распоряжался, свой акт распоряжения он совершил ранее.

  Представляется, что основным критерием, позволяющим выделять земельные участки с целью последующего признания за ними права собственности субъекта РФ или муниципального образования, должно являться неиспользование земельной доли (земельного участка, находящегося в общей долевой собственности) в течение определенного срока собственником или лицом, заключившим с собственником договор в соответствии с требованиями законодательства, действовавшего на момент заключения такого договора.

  Статья 14 закона до внесения в нее изменений Федеральным законом от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»(15) предусматривала, что в течение 90 дней с момента публикации в средствах массовой информации сообщения о невостребованных долях собственник невостребованных земельных долей имел право заявить о своем желании воспользоваться правами участника долевой собственности, при отсутствии такого уведомления в пределах вышеуказанного срока устанавливались границы, выделяемого в счет земельных долей.

  Приведенная норма при определенных обстоятельствах могла создать правовую неопределенность – заявление собственника о намерении воспользоваться своим правами само по себе не означает, что указанное лицо приступит к реализации своих прав и исполнению своих обязанностей. Однако, учитывая наличие такого заявления о намерении, субъект РФ или муниципальное образование не имели возможности определять площадь земельного участка, выделяемого в счет невостребованных долей, с учетом площади земельного доли лица, от которого поступило соответствующее заявление.

  Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ радикально подошел к проблеме возможного возникновения правовой неопределенности, исключив положение, которое устанавливало право собственника невостребованных долей, направлять уведомление о своем намерении воспользоваться правами участника долевой собственности. Тем самым, законодатель лишил юридического значения публикацию сообщения о невостребованных долях и, не установив иных способов учета интереса собственников земельных долей, создал почву для судебных споров.

  Представляется, что баланс интересов применительно к данной ситуации может быть обеспечен следующим правовым регулированием. Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников должно быть опубликовано в средствах массовой информации. Собственники вправе направлять уведомления о своем намерении воспользоваться правами участников долевой собственности в течение срока, установленного законом. В течение одного года с момента направления такого уведомления собственник обязан представить доказательства выделения земельного участка в счет своей земельной доли, либо владения, пользования и (или) распоряжения земельной долей способами, предусмотренными Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Субъект РФ или муниципальное образование не вправе определять площадь и границы, выделяемого в счет невостребованных долей, с учетом площади земельных долей собственников, от которых поступило уведомление о намерении воспользоваться правами участника долевой собственности в течение года с момента получения такого уведомления.

  Проведенный анализ отдельных элементов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и правоприменительной практики позволяет сделать следующие выводы.

  Содержание правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, в том числе принципы оборота, ограничения и механизмы вовлечения земель в оборот, должно соответствовать целям такого регулирования, которые, в свою очередь, должны определяться целями государственной агарной политики.

  Действующая в настоящая время редакция Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не обеспечивает должным образом достижение целей правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, к числу которых следует отнести сохранение земель сельскохозяйственного назначения и вовлечение земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в такой оборот, который позволил бы гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

  Реализация ряда предусмотренных Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» механизмов вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот практически нереализуемы в силу внутренней несогласованности отдельных норм – элементов таких правовых механизмов.

  Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» требует внесения изменения и дополнений, направленных на приведение в соответствие с целями правового регулирования принципов и ограничений оборота, а также на совершенствование правовых механизмов вовлечения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в оборот.

  Особенности государственной регистрации прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, доли в праве общей собственности на такие участки, обусловленные специальными правилами оборота, должны найти свое отражение в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

1. Статья подготовлена при информационной поддержке Справочно-правовой системы «Консультант-плюс»
2. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году» подготовлен Министерством природных ресурсов РФ //М., Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2007.
3. Там же
4. С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 11 июня 2008 г. № 83-ФЗ // СЗ РФ, 2007, № 1(ч.1), ст. 27; 2008, № 24, ст. 2796
5. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 7 июля 2003 г. № 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 3 окт. 2004 г. № 123-ФЗ, от 21 дек. 2004 г. № 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. № 10-ФЗ, от 18 авг. 2005 г. № 87-ФЗ и от 5 февр. 2007 г. № 11-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3018; 2003, № 28, ст. 2882; 2004, № 27, ст. 2711; № 41, ст. 3993; № 52 (ч. 1), ст. 5276; 2005, № 10, ст. 758; № 30 (ч. 1), ст. 3098.
6. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 5 марта 2001 г. № 20-ФЗ, от 12 апр. 2001 г. № 36-ФЗ, от 11 апр. 2002 г. № 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. № 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. № 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 авг. 2004 г. № 122-ФЗ, от 2 нояб. 2004 г. № 127-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 189-ФЗ, № 196-ФЗ, от 30 дек. 2004 г. № 214-ФЗ, № 217-ФЗ, 5 дек. 2005 г. № 153-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. № 206-ФЗ и от 17 апр. 2006 г. № 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. № 111-ФЗ, от 4 дек.2006 г № 201-ФЗ, от 18 дек. 2006 г. № 232-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, от 18 окт. 2007 г. № 230-ФЗ, от 8 нояб. 2007 г. № 257-ФЗ, от 23 нояб. 2007 г. № 268-ФЗ // СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3594; 2001, № 11, ст. 997; № 16, ст. 1533; 2002, № 15, ст. 1377; 2003, № 24, ст. 2244; 2004, № 30, ст. 3081; № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607; № 45, ст. 4377; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 15; № 1 (ч. 1), ст. 22; № 1 (ч. 1), ст. 40; № 1 (ч. 1), ст. 43; № 50, ст. 5244; 2006, № 1, ст. 17; № 17 (ч. 1), ст. 1782; № 23, ст. 2380; № 27, ст. 2881; № 30, ст. 3287; № 50, ст. 5279; № 52 (ч. 1), ст. 5498; 2007; № 31, ст. 4011; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; № 48 (2 ч.), ст. 5812.
7. СЗ РФ, 2005, № 30 (ч.1), ст. 3098/.
8. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 23 июля 2000 г. № 106-ФЗ, от 7 мая 2002 г. № 47-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ, от 11 дек. 2002 г. № 169-ФЗ, от 2 июля 2003 г. № 95-ФЗ, от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ, от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 191-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 199-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. № 202-ФЗ и 203-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ, от 18 июля 2006 г. № 111-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ, от 25 окт. 2006 г. № 172-ФЗ, от 4 дек. 2006 г. № 201-ФЗ, от 29 дек. 2006 г. № 258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 23 марта 2007 г. № 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ, от 19 июля 2007 № 133-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 191-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 194-ФЗ, от 18 окт. 2007 г. № 230-ФЗ, от 8 нояб. 2007 г. № 257-ФЗ, от 8 нояб. 2007 г. № 260-ФЗ // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2000, № 31, ст. 3205; 2002, № 19, ст. 1792; № 30, ст. 3024; № 50, ст. 4930; 2003, № 27 (ч. 2), ст. 2709; 2004, № 25, ст. 2484; № 50, ст. 4950; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 17, 25; 2006, № 1, ст. 13, 14; № 23, ст. 2380; № 29, ст. 3124; № 30, ст. 3287; № 31 (ч. 1), ст. 3452; № 44, ст. 4537; № 50, ст. 5279; 2007, № 1 (ч. 1), ст. 21; № 10, ст. 1151; № 13, ст. 1464; № 21, ст. 2455; № 26, ст. 3074; 30, ст. 3747; № 30, ст. 3805; № 30, ст. 3808; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 46, ст. 5556.
9. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ, от 12 авг. 2004 г. № 99-ФЗ, от 28 дек. 2004 г. № 183-ФЗ и № 186-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 191-ФЗ и № 199-ФЗ, от 30 дек. 2004 г. № 211-ФЗ, от 18 апр. 2005 г. № 34-ФЗ, от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ, от 21 июля 2005 № 93-ФЗ и № 97-ФЗ, от 12 окт. 2005 г. № 129-ФЗ, от 26 дек. 2005 г. № 184-ФЗ, от 27 дек. 2005 г. № 198-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. № 199-ФЗ и № 206-ФЗ, от 2 февр. 2006 г. № 19-ФЗ, от 15 февр. 2006 г. № 24-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 18 июля 2006 г. № 120-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, от 16 окт. 2006 г. № 160-ФЗ, от 1 дек. 2006 г. № 198-ФЗ, от 4 дек. 2006 г. № 201-ФЗ, от 29 дек. 2006 г. № 258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 26 апр. 2007 г. № 63-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 15 мая 2007 г. № 100-ФЗ, от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 187-ФЗ, от 18 окт. 2007 г. № 230-ФЗ, от 4 нояб. 2007 г. № 253-ФЗ, от 8 нояб. 2007 г. № 257-ФЗ, № 260-ФЗ // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; № 33, ст. 3368; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 9, 12, 17, 25, 37; 2005, № 17, ст. 1480; № 27, ст. 2708; № 30 (ч. 1), ст. 3104, 3108; № 42, ст. 4216; № 52 (ч. 1), ст. 5597; 2006, № 1, ст. 9, 10, 17; № 6, ст. 636; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31 (ч. 1), ст. 3427; № 43, ст. 4412; № 49 (ч. 1), ст. 5088; № 50, ст. 5279; 2007 № 1 (ч. 1), ст. 21; № 10, ст. 1151; № 18, ст. 2117; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 2977, 2978; № 30, ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 45, ст. 5430; № 46, ст. 5553; ст. 5556.
10. ВСНД и ВС РСФСР, 1992, № 1, ст. 53. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февр. 2003 г. № 250 // СЗ РФ, 2003, № 9, ст. 851.
11. С изм. и доп., внесенными постановлениями Правительства РФ от 11 дек. 1992 г., от 29 марта 1994 г. № 179, от 28 февр. 1995 г. № 195 и от 3 авг. 1998 г. № 883 // САПП, 1992, № 12, ст. 931; № 25, ст. 2219; СЗ РФ, 1994, № 2, ст. 93; 1995, № 10, ст. 900;1998, № 32, ст. 3918. Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 дек. 2002 г. № 912 // СЗ РФ, 2002, № 52 (ч. 1), ст. 5221.
12. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 мая 2008 г. № Ф08-2264/2008 // СПС Консультант Плюс
13. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 марта 2008 г. № А36-1931/2007; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 августа 2007 г. № А66-112/2007 // СПС Консультант Плюс
14. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 ноября 2005 г. по делу № Ф04-7895/2005 //СПС Консультант Плюс
15. СЗ РФ, 2008 г. № 20, ст. 2551

• договор аренды участка лесного фонда;
• договор концессии участка лесного фонда;
• договор безвозмездного пользования участком лесного фонда;
• договор об установлении частного лесного сервитута (на сегодня данный договор не получил должного закрепления в нормах лесного законодательства и говорить о его публично-правовой природе пока затруднительно).

1. Систематическое (более 2-х раз) нарушение лесопользователем лесного законодательства;
2. Аварии, стихийные бедствия и иные обстоятельства чрезвычайного характера;
3. Систематическое (более 3-х месяцев в течение года) невнесение лесопользователем платежей за пользование лесным фондом;
4. Нарушение лесопользователем установленных правил пользования участком лесного фонда, а также условий, предусмотренных лесорубочным билетом, ордером или лесным билетом (буквальное толкование этого основания позволяет утверждать о возможности расторжения договора даже при любом самом незначительном нарушении своих обязанностей лесопользователем, что, бесспорно, ставит государство в заметно более привилегированное положение с огромным запасом властного ресурса по договору);
5. Невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных работ, а также несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах.

1. Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСМФСР и Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 2003, N 9, ст. 851.
2. Территория водоохранных зон была включена в состав земель водного фонда при прохождении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ после принятия Земельного кодекса РФ в первом чтении. Для сравнения, см.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 июня 2001 г. N 1655-III ГД «О проекте N 85788-3 Земельного Кодекса Российской Федерации» // Парламентская газета, 2001, 7 июля, N 124-125.

• Свидетельство на права собственности на землю, выданное, в том числе и после реорганизации колхоза, само по себе не подтверждает право собственности истца на земельную долю.
• Наделение земельной долей члена реорганизуемого хозяйства одновременно предусматривало использование им этой доли одним из способов, предусмотренных законодательством: получение земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства или частного предприятия; передача пая в качестве взноса в товарищество, акционерное общество или производственный кооператив, продажа другим работникам хозяйства или хозяйству. Более того, кассационная инстанция исходит из того, что на граждан была возложена обязанность распорядиться земельной долей одним из вышеуказанных способов, а судам следует устанавливать, каким именно способом истцы распорядились своими земельными долями.
• Отсутствие денежной оценки земельных долей при создании общества не означает, что граждане не внесли земельные доли в уставный капитал созданного юридического лица.
• Формулировка устава «уставный фонд формируется за счет имущественных и земельных долей участников» рассматривается как достаточное подтверждение того, что граждане внесли в уставный капитал свои доли.

1. ВСНД и ВС РСФСР, 1992, № 1, ст. 53. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февр. 2003 г. № 250 // СЗ РФ, 2003, № 9, ст. 851.
2. С изм. и доп., внесенными постановлениями Правительства РФ от 11 дек. 1992 г., от 29 марта 1994 г. № 179, от 28 февр. 1995 г. № 195 и от 3 авг. 1998 г. № 883 // САПП, 1992, № 12, ст. 931; № 25, ст. 2219; СЗ РФ, 1994, № 2, ст. 93; 1995, № 10, ст. 900;1998, № 32, ст. 3918. Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 дек. 2002 г. № 912 // СЗ РФ, 2002, № 52 (ч. 1), ст. 5221.
3. Экономика и жизнь, 1992, № 9.
4. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий, до вступления в силу указанного Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
5. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 24 дек. 1993 г. № 2287 // САПП, 1993, № 44, ст.4191; № 52, ст. 5085. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февр. 2003 г. № 250.
6. С изм., и доп., внесенными федеральными законами от 7 июля 2003 г. № 106-ФЗ, от 8 дек. 2003 г. № 160-ФЗ, от 3 окт. 2004 г. № 123-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 191-ФЗ, от 15 июня 2005 г. № 60-ФЗ, от 27 дек. 2005 г. № 192-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. № 206-ФЗ, от 17 апр. 2006 г. № 53-ФЗ и от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4148; 2003, № 29, ст. 2875; № 50, ст. 4846; 2004, № 41, ст. 3993; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 17; № 25, ст. 2425; 2006, № 1, ст. 3; № 17 (ч. 1), ст. 1782; № 27, ст. 2881.
7. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 5 марта 2001 г. № 20-ФЗ, от 12 апр. 2001 г. № 36-ФЗ, от 11 апр. 2002 г. № 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. № 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. № 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 авг. 2004 г. № 122-ФЗ, от 2 нояб. 2004 г. № 127-ФЗ, от 29 дек. 2004 г. № 189-ФЗ, № 196-ФЗ, от 30 дек. 2004 г. № 214-ФЗ, № 217-ФЗ, 5 дек. 2005 г. № 153-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. № 206-ФЗ, от 17 апр. 2006 г. № 53-ФЗ, от 5 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ и от 18 июля 2006 г. № 111-ФЗ // СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3594; 2001, № 11, ст. 997; № 16, ст. 1533; 2002, № 15, ст. 1377; 2003, № 24, ст. 2244; 2004, № 30, ст. 3081; № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 15; ст. 22; ст. 40; ст. 43; № 50, ст. 5244; 2006, № 1, ст. 17; № 17 (ч. 1), ст. 1782; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3287.
8. С изм. и доп., внесенными Законом РФ от 28 апр. 1993 г. № 4881-1, указами Президента РФ от 16 дек. 1993 г. № 2162 и от 24 дек. 1993 г. № 2287 // ВСНД и ВС РСФСР, 1991, № 22, ст. 768; ВСНД и ВС РФ, 1993, № 21, ст. 748; САПП, № 93, № 51, ст. 4935; № 52, ст. 5085. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 окт. 2001 г. № 137-ФЗ.
9. СЗ РФ, 1995, № 5, ст. 534. Утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 дек. 2002 г. № 912.
10. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 сент. 1992 г. № 708.
11. Подготовлен Московским областным судом и Московской областной регистрационной палатой (выпуск № 2 от 6 авг. 2002 г.) // СПС Консультант-плюс.
12. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 1 февр. 1995 г. № 96.

• прекратится ли он автоматически без возможности переоформления на другие титулы в преимущественном порядке;
• сохранится ли без ограничений лишь при наличии на участке надлежащим образом оформленных на праве собственности зданий строений или сооружений;
• будет ли принудительно переоформлен в аренду;
• будет ли принудительно переоформлен в собственность;
• сохранится ли без ограничений;
• повлечёт ли сохранение права (как до 1 января 2006 г., так и после) невыгодные для землепользователя условия.

• подачу соответствующего заявления юридическим лицом;
• принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.29 Земельного кодекса РФ, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;
• государственную регистрацию возникающего при переоформлении права в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ(19).

1. Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
2. Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из настоящего Кодекса.

Бажайкин А.Л. - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета

  Страховщики на практике называют данный вид страхования по-разному: страхование титула (титульное страхование), страхование чистоты титула, страхование риска утраты права, страхование имущественных прав.

  Данный вид страховых отношений относится к имущественному виду страхования, точнее к страхованию имущества, что определено нормами статьи 930 Гражданского кодекса РФ(1) (далее по тексту – ГК РФ).

  Согласно пункту 1 статьи 130 ГК РФ к недвижимому имуществу относят земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей …. Тем самым, можно сделать вывод, что земля (земельный участок) обладают такими свойствами, которые вызывают преимущественный интерес к защите своих прав у собственника, арендатора, землевладельца и землепользователя, по отношению к другим видам недвижимого имущества (недвижимости). Соответственно, чтобы обеспечить страховой защитой указанный имущественный интерес, законодатель установил подпунктом 1 пункта 2 статьи 929 ГК РФ необходимость страхования риска утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества. Из данной нормы следует, что речь может идти как о страховании риска физической утраты (гибели), недостачи или повреждения вещи, так и о страховании риска юридической (правовой) утраты владения вещью, вернее, утраты (лишения) права собственности, аренды, предмета залога в силу применения последствий недействительности ничтожной или оспоримой сделки (заключения сделки под влиянием обмана, насилия и других противоправных действий третьих лиц по отношению к потерпевшему), в результате пороков воли стороны заключающей договор о переходе права на земельный участок (заключения сделки с недееспособным или ограниченно дееспособным гражданином), либо несоответствия документов кадастрового учета, или ошибок в действиях регистрационных отделов Управлений Федеральной Регистрационной службы РФ.

  Например, для предотвращения убытков при утрате права собственности из-за ошибок регистраторов, пунктом 3 статьи 31 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» закреплено положение, по которому вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения государственными органами возложенных на них обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме(2) .

  Титульным страхованием должны быть охвачены сделки на вторичном рынке оборота земельных участков, а также действия органов власти по предоставлению земельных участков из государственной и муниципальной собственности, так как во всех этих случаях титульный владелец не застрахован от действий третьих лиц (включая в некоторых случаях государство), имеющих потенциальный интерес к земельному участку.

  Есть мнение, что для эффективной реализации «титульного страхования» недвижимости целесообразно разработать систему страхования риска возникновения убытков из-за утраты права собственности или его обременения, и необходимости в первую очередь законодательно закрепить титульное страхование, что как частный случай, гарантировало бы денежную компенсацию и в случае принудительного отчуждения земельного участка для государственных нужд. Отмечается, что применение данного основания прекращения права собственности на землю осложнено недостаточно четкой законодательной регламентацией. Гражданский кодекс РФ, составляющий правовую основу изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в ст. 239 (п. 1) указывает, что требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. Согласно ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка, государственный орган, принявший решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. В соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок принятия и подготовки этих решений определяются федеральным земельным законодательством. В свою очередь, Земельный кодекс РФ умалчивает о порядке принятия и подготовки этих решений, указывая лишь, что решение об изъятии принимает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Таким образом, складывается ситуация, когда один нормативный акт отсылает к другому, который данный вопрос не регламентирует, образуя тем самым правовой вакуум. Возможно, такая ситуация является следствием сложности и неоднозначности исследуемой проблемы, которая заключается в том, что в научной литературе ей уделено недостаточно внимания, а в законодательстве попытка урегулировать этот вопрос предпринимается впервые(3) .

  Имущественный интерес в сохранении земельного участка у собственника, арендатора, землевладельца или землепользователя, исходя из пункта 1 статьи 930 ГК РФ, может быть основан на законе, ином правовом акте или договоре. Права указанных субъектов должны быть оформлены юридически надлежащим образом, что влечет за собой закрепление права на земельный участок (его часть или земельную долю), путем оформления документов – оснований, закрепляющих титул на землю. К такого рода документам можно отнести свидетельство о праве, либо различные договоры, либо акт государственных органов на постоянное бессрочное пользование или пожизненное наследуемое владение земельным участком, и иные.

  Исходя из практики титульного страхования в Европейских странах и Соединенных Штатах Америки, необходимо отметить, что страхование титула может применяться как самостоятельный вид страхования, так и в качестве способа обеспечения исполнения основного обязательства. Например, в случае получения кредита для покупки земельного участка, банк может потребовать включения в кредитный договор условия обязывающего потенциального титульного владельца застраховать свой риск утраты права собственности на земельный участок, назначив выгодоприобретателем банк. В таком случае сумма страхового возмещения при наступлении страхового случая, будет распределяться между кредитором (банком) и заемщиком (титульным владельцем), пропорционально выплаченной банку со стороны заемщика денежной суммой.

  Согласно статьи 42 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»(4) утрата залогодателем имущества автоматически прекращает договор ипотеки. Как следствие, у банка возникают существенные риски невозврата кредита. Проблема острая, но решение у нее есть, к примеру, в США или Канаде редкая сделка с недвижимостью совершается без страхования. При возникновении каких-либо проблем, связанных с имуществом, страховая компания компенсирует убытки выгодоприобретателя. Залогодержателю выплачивается стоимость заложенного имущества при утрате прав на него залогодателем(5).

  Так, в США такое законодательство принимается и контролируется соответствующими государственными институтами каждого штата. На Аляске существует специальный закон о титульном страховании, принятый в 1974 году. Он регламентирует условия страхования, тарифы, права страховщиков на запрос документов по оценке рисков, меру ответственности за разглашение конфиденциальной информации по сделкам. Кроме того, в ряде штатов США сосуществуют две системы обеспечения гарантий зарегистрированных прав - система финансовых гарантий зарегистрированных прав и система частного страхования. Анализ международного опыта организации финансовых схем страхования рисков утраты прав на недвижимое имущество показывает, что существующие схемы условно можно разделить на три основные группы: государственное страхование ответственности регистраторов и частное страхование рыночных рисков, возникающих при осуществлении сделок на рынке недвижимости, - типично для большинства стран континентальной Европы, законодательство которых о земельных титулах основывается на поземельной книге; государственное страхование ответственности регистраторов и части рыночных рисков, возникающих при регистрации прав, - типично для стран, действующих на основании положений системы Торренса (система регистрации прав на недвижимость, предусматривающая обязательность регистрации. Незарегистрированные права не имеют юридической силы для третьих лиц. Однако они могут иметь силу для сторон сделки при условии, что это не нарушает прав третьих лиц); частное страхование ответственности регистраторов и рыночных рисков, возникающих при регистрации сделок, - типично для большинства штатов США(6) .

  Как вывод, в титульном страховании имущественный интерес может возникнуть как у собственника и иного законного владельца, так и у кредитора (банка), а это влечет за собой возмещение убытков указанным лицам, что и является целью страхования риска утраты прав.

  Соответственно, страхователем по рассматриваемому виду страхования может выступать не только собственник земельного участка, арендатор или иное лицо - «титульные владельцы», обладающее имуществом по праву(7), но и иные лица (кредиторы «титульных владельцев», залогодержатели), юридическая связь которых с вещью также основана на Justus titulus («правовое основание»), но не вытекающих из титульного владения.

Характеристика существенных условий договора страхования титула (утраты права) на земельный участок.

  Пунктом 1 статьи 942 ГК РФ определены четыре существенных условия договора имущественного страхования, это: имущественный интерес (или имущество), являющиеся объектами страхования; страховое событие, вызывающее наступление страхового случая; размер страховой суммы; срок действия договора страхования.

  Имущественный интерес, в страховании титула, связан с риском утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества, в данном случае земельного участка. Но в страховании титула страхуется не сам земельный участок, а право на него (вернее риск утраты права). Такой вывод позволяет сделать норма подпункта 1 пункта 2 статьи 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ»(8), которая определяет, что объектом имущественного страхования могут быть интересы, связанные с правами по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

  оответственно, чтобы принять на страхование указанный имущественный интерес (имущество) страховщик (страховая организация) кроме документов, подтверждающих имущественный интерес (закрепляющих право – титул на земельный участок), должен определить наличие страхового риска, который согласно пункту 1 статьи 9 Закона РФ «Об организации страхового дела РФ» должен обладать признаками вероятности и случайности его наступления. И здесь возникает дискуссионный вопрос, а имеются ли в страховании титула признаки страхового риска, так как страхуется имущественный интерес, связанный с событиями, которые уже могли произойти и поэтому будут ли эти события обладать признаками вероятности и случайности. А если это не так, то договор страхования титула, по сути своей изначально ничтожная сделка при отсутствии такого существенного условия – как страховое событие. С другой стороны, в страховании существует понятие ретроспективности – страхования событий, которые уже произошли. А проявит себя это событие в дальнейшем (будущем) или нет, это уже как раз вопрос вероятности и случайности, зависящий от многих факторов. В частности, страховщики, заключая договор страхования титула, обязаны проверять не только законность возникновения права на земельный участок у обладателя титула, но и всю цепочку сделок, предшествовавших последней, либо только тех, которые были заключены в пределах сроков исковой давности, во избежание нарушения прав на земельный участок добросовестного приобретателя. В этих целях необходимо проревизировать по частному случаю все отраженные в системе Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним акты, договоры, завещания, судебные решения, постановления, распоряжения и иные.

  Страховое событие – это основание возникновения страхового риска (наступления страхового случая). Применительно к страхованию утраты права на земельный участок к таким основаниям (возможному страховому событию) можно отнести: ненадлежащее оформление и одобрение сделок (например: купли-продажи, мены, дарения, наследования, ипотеки, внесения в уставный капитал и иных); виндикационные и негаторные иски; обращение взыскания по долгам предыдущих собственников (ипотечные); изъятия и запреты; иски по оспоримым и ничтожным сделкам и иные.

  Страховая сумма в титульном страховании, как правило, определяется рыночной стоимостью земельного участка, либо ценой – указанной в договоре (пункт 3 статьи 947 ГК РФ), так как пунктом 2 статьи 947 ГК РФ установлено, что страховая сумма не должна превышать действительную стоимость имущества в месте его нахождения в день заключения договора страхования. Данная простота в исчислении страховой суммы, заметно облегчает процедуру заключения договора титульного страхования земельного участка.

 Соответственной, страховая сумма служит основанием для определения размера страховой премии (взноса), который исходя из практики страхования имущества в Российской Федерации может составлять до 10 процентов страховой стоимости приобретения титула по сделке, либо его рыночной стоимости. Руководствуясь пунктом 3 стати 253 и статьей 263 Налогового кодекса РФ(9), затраты страхователей на оплату страхового взноса (премии) по имущественным видам страхования включаются в состав расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу.

  Срок действия договора страхования. Договор страхования титула, по общему правилу, установленному пунктом 1 статьи 957 ГК РФ, вступает в силу в момент уплаты страховой премии или первого ее взноса, если иное не предусмотрено договором. В титульном страховании, страховщикам при заключении договора страхования, целесообразно, исходя из специфики принимаемого на страхование имущественного интереса предусматривать в договоре условие о вступлении его в силу с момента возникновения права у титульного владельца. Опасности в этом никакой для страховщиков не имеется, так как согласно пункту 3 статьи 954 ГК РФ у страховщика при наступлении страхового случая остается право уменьшить сумму страховой выплаты (возмещения) пропорционально неоплаченной страхователем части страховой премии (взноса). Поэтому сдвинуть договор страхования титула из разряда «реальных» в «консенсуальные», юридически не представляется возможным, исходя из системного анализа норм главы 48 «страхование» ГК РФ.

  Представляется необходимым и целесообразным заключать договоры страхования титула на срок действия до трех лет, это связано с максимальным трехгодичным сроком исковой давности о применении последствий недействительности ничтожной сделки, исходя из того, что судебные решения выносятся, как правило, по нарушениям, допущенным при проведении предыдущих сделок с земельным участком.

  Понятие рассматриваемого вида страхования.

  Понятие страхования титула, также как и сам термин, носит разнообразный характер и легально в нормативных правовых актах не закреплено. Существует мнение, что страхование титула, это страхование юридической чистоты документов, устанавливающих и подтверждающих право собственности на недвижимое имущество, которое означает страхование от событий, произошедших в прошлом, последствия которых могут отразиться в будущем(10) .

  Ряд авторов отмечают, что страхование потери имущества в результате прекращения права собственности (страхование титула) осуществляется с целью защиты прав приобретателя от правопритязаний третьих лиц на объект недвижимости после его приобретения с момента регистрации прав в специально уполномоченном государственном органе .

  Также дается понятие страхования титула – как защита собственника от финансовых потерь, возможных в случае наличия прав третьих лиц или каких-либо обременении, связанных с объектом недвижимости, существующих, но не известных собственнику путем покупки страхового полиса. Страхование титула - перекладывание возможного риска с собственника или арендатора на страховую компанию(11).

  На мой взгляд, все приведенные понятия титульного страхования корректны и отражают базовую сущность титульного страхования. По результатам проведенного исследования, также предлагаю вариант правового понятия страхования титула, как - страхования имущественного интереса страхователя, основанного на законе, ином правовом акте или договоре от риска юридической (правовой) утраты права владения вещью, на случай (в результате) действий третьих лиц(12).

1. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ, 1996, № 5, ст.410.
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ, 1997, № 30, ст.3594.
3. И.В.Свечникова И.В. Общегражданские способы защиты права собственности на землю: вопросы правоприменения // Право и экономика. 2007. № 9.
4. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3400.
5. Сидорчук Р. Семь раз проверь. Оценка титульных рисков // Банковское дело в Москве. 2006. № 2.
6. Ахвелидиани Ю.Т. Финансовый менеджмент в страховой компании // 2006. № 2.
7. Гасников К.Д. Страхование риска утраты прав на недвижимое имущество // Журнал российского права. 2008. № 5.
8. Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Российская газета от 12 января 1993.
9. Часть вторая Налогового кодекса Российской федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ, 2000, № 32, ст.3340.
10. Ахвелидиани Ю.Т. Финансовый менеджмент в страховой компании // 2006. № 2.
11. Абрамов В.Ю., Рыбкин И.В., Григорьева О.Н., Брызгалов Д.В., Цыганов А.А., Колесниченко Н.А. Развитие агентской сети страховой компании. Методическое пособие. Книга 2 // БДЦ-пресс. 2006.
12. Филиппова Е.С. Жилищное право. Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2007.